第七章公共行政决策

公共行政学PublicAdministration主讲：左霞第七章公共行政决策学习目标主要内容学习目标通过本章学习，了解公共行政决策的概念和特征，理解公共行政决策的类型和公共行政决策体制，掌握公共行政决策过程和决策方法。教学要点主要内容第一节公共行政决策概述第二节公共行政决策理论与分析模型第三节公共行政决策过程和方法第四节公共行政决策成本—收益分析第五节公共行政决策体制管理就是决策——赫伯特·西蒙本章点睛公共行政决策不能仅仅依赖于政府及其机构成员的意识，还需要用专业知识和科学程序做保障。领导或决策者拜专家为师，不仅不会矮化领导的形象，相反，会提升政府的公信力和权威。例如，北京市在奥运会的筹办过程中充分借鉴专家的意见和建议，让决策的每个环节都经得起科学检验，为公共行政决策积累了宝贵的经验。走进公共行政决策第一节公共行政决策概述公共行政决策的概念公共行政决策的特征公共行政决策与公共决策的关系公共行政决策的类型一、公共行政决策的概念公共行政决策是指享有公共权力的公共行政部门针对公共行政管理问题，在运用定性分析与定量分析的基础之上，拟订、选择决策方案的一系列思维活动和实践活动过程二、公共行政决策的特征性质的公共性主体的法定性程序的合法性结果表达形式的多样性三、公共行政决策与行政决策的关系公共行政决策的主体既包括公共权力部门和占据合法职位的官员，也包括一般的社会组织、中介组织行政决策的主体只是公共权力部门和占据合法职位的官员，不包括一般的社会中介组织四、公共行政决策的类型战略决策和策略决策高层决策、中层决策和基层决策程序化决策和非程序化决策理性决策和非理性决策确定型决策、风险型决策和非确定型决策群体决策、集体决策和个人决策确定型决策是指决策的信息完备和各种决策方案的结果都可以确定，因而比较容易判断和抉择的决策非确定型决策所遵循的决策准则是“满意准则”而非“最优准则”风险型决策又称统计型和随机型决策，是指决策者掌握各种自然状态的概率，但不知道未来究竟将出现哪种自然状态，因而要冒一定风险来选择方案的决策最大可能准则期望值准则局部试验准则随机应变准则风险型决策的准则第二节公共行政决策理论与分析模型公共行政决策理论公共行政决策的分析模型一、公共行政决策理论公共行政决策理论初创时期公共行政决策理论的繁荣时期公共行政决策理论的新发展时期（一）公共行政决策理论初创时期1887年，美国公共行政学家威尔逊发表《行政学之研究》，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科，奠定了行政学的基本框架泰勒提出科学管理理论，马克斯·韦伯从官僚组织的角度，研究效率古利克意识到要从决策角度来研究如何提高行政效率美国管理学家C·E·巴纳德提出组织决策理论并作出论述以决策为概念工具研究公共行政，从决策角度分析管理行为以“有限理性”替代“客观理性（完全理性）”既强调在决策中运用定量方法，计算机技术等新科学方法，又重视心理因素，人际关系等社会因素在决策中的作用提出公共行政决策是多阶段构成的过程（二）公共行政决策理论繁荣时期查尔斯·林德布洛姆在《尚未达成，仍需调适》一文中系统表达了他的渐进决策模式决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方法对现公共行政策加以修正，通过边际变动，在社会稳定的前提下逐渐实现决策目标赫伯特·西蒙创立了决策理论学派查尔斯·林德布洛姆的渐进决策理论最主要的理论是公共选择理论，其代表人物是詹姆斯·布坎南政府的政策制定者（政治家、政府官员等）和公民都是理性的“经济人”，追求个人利益的最大化通过对政治交易过程（即政府决策行为）的分析，提出“政府失败论”救治“政府失败”的政策建议主要有两个方面：限制国家权力增长,减少福利国家的浪费（三）公共行政决策理论的新发展时期二、公共行政决策的分析模型完全理性决策模型有限理性决策模型模拟市场决策模型政治制度决策模型团体决策模型精英决策模型渐进决策模型理性决策模型政治决策模型系统决策模型（一）理性决策模型理性决策论是以亚当·斯密的古典经济学理论为基础，经边泌、密尔等功利主义者发展，以及现代管理科学家概括总结出来的一种管理决策理论建立各种运作目标提出各种可能的决策方案预测每一方案的成本效益和期望值每个方案的比较选择社会资源与价值排列投入理性的最佳方案输入理性决策所需资源理性决策所需资料西蒙在批判完全理性决策模型的基础上建立了“有限理性决策论”对策排列比较对策搜索找不到满意对策降低满意标准找出满意对策满意的对策投入决策资源决策信息输出20世纪70年代，理性决策理论的新发展是公共选择理论。代表人物是詹姆斯·布坎南和丹尼斯·缪勒，提出“模拟市场决策理论”丹尼斯·缪勒提出一套决策方式包括：全体一致规则，最优过半数规则，过半数规则，互投赞成票，投否决票（二）团体决策模型美国政治学家D·B·杜鲁门提出。其基本命题是：团体间的交互影响为政治活动的中心事实政府决策过程实际上是团体间争取影响政策的过程，政策成为各种团体间竞争造成的均衡（三）渐进决策模型美国学者查尔斯·林德布洛姆在有限理性主义的基础上，针对现代西方发达国家的民主政治现状所提出的一种公共行政决策模型在假设人类具有完全理性的前提下，由理性来引导决策承认人类智慧能力有限的前提下，通过社会互动、调适来作出决策特点要素假设情况模式一模式二人类知识与能力问题解决的基础问题解决的标准决策产生的方式人际关系条件决策单元社会需求问题解决途径问题解决过程思考的范围对失误的态度是否接受方案的依据充实乐观客观真理先验的正确性发现不平等一元和谐一致智慧思考同心协力整体规避方案结果不充实、不乐观主观意图经验的同意选择平等多元分歧冲突社会互动相互制约各自的局部修改方案推出程序人类解决问题的两种模式（四）系统决策模型美国政治学家戴维·伊斯顿提出来的一个决策分析模型需求公共政策环境输入政治系统输出支持第三节公共行政决策过程和方法情报活动阶段设计活动阶段抉择活动阶段审查活动阶段一、情报活动阶段决策问题的确定决策目标的确定（一）决策问题的确定决策问题的特征决策问题的结构客观性主观性动态性进入政府议事日程决策问题的特征决策要素问题性质确定型部分确定非确定型决策情境可以确定风险型不可确定决策方案有限有限众多决策后果确定风险不确定概率可计算可计算不可计算决策问题的结构规范性层次性针对性可行性时效性（二）决策目标的确定原则二、设计活动阶段（一）公共行政决策方案的特征多样性排斥性多因素性（二）设计方案的步骤初步设想具体设计三、抉择活动阶段合法性合目的性效益性可行性协调性决策人员结构合理决策权力统一完整权责统一抉择标准科学、合理的决策体制四、审查活动阶段公共行政决策审查活动是对过去的抉择进行评价五、公共行政决策方法情报活动阶段常用的方法设计活动阶段常用的方法抉择活动阶段常用的方法审查活动阶段常用的方法（一）情报活动阶段常用的方法“趋势外推法”“回归分析法”“德尔菲法（二）设计活动阶段的方法比较流行的方案设计分析方法主要有“头脑风暴法”、“马尔可夫分析法”等“头脑风暴法”。或称思维共振法，是对专家会议法的发展直接头脑风暴法和质疑头脑风暴法马尔可夫分析主要是应用随机状态事件的各状态的转移概率矩阵进行推算，只需要近期资料，不需要大量的历史数据则递推关系式为：S（1）=So·P（P不变）S2=S1·P=So·P2┇Sk+1=SoPk+1若用矩阵关系可表示为：nikiS1)(1mn2m1mn22221n11211o1kPPPPPPPPPSS马尔可夫分析法根据一定的价值标准对备选方案的性质加以判断。定性分析的目的在于确定方案的“好”与“坏”，包括逻辑方法和直觉方法两类主要是通过研究决策问题的客观关系和其内部量的规定性，从而建立数学模型，并通过求数学模型的解以作为决策的期望值，依据其期望选择决策方案的一种科学决策方法。主要包括：树形决策、矩阵决策、风险型决策、成本—收益决策（三）抉择活动阶段常用的方法定性分析法定量分析法树形决策用于解决结构不良的决策问题。它把假设和赋值与其他问题关联起来，使决策者能合理地进行决策选择0.7游客一般0.3游客很少0.2无雨，游客多0.8有雨，游客少+1000-200+4000-500室内室外树形决策法（四）审查活动阶段常用的方法“控制对象——实验对象”对比分析法回溯分析法第四节公共行政决策体制公共行政决策体制的概念公共行政决策信息系统公共行政决策咨询系统公共行政决策中枢系统中国公共行政决策体制一、公共行政决策体制的概念广义指承担公共行政决策的机构和人员所形成的组织体系狭义指决策权力在决策主体之间进行分配所形成的权力格局和决策主体在决策过程中的活动程序决策权力---是一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中作出选择的权力；或者是影响决策者，推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力决策主体---包括拥有选择权的决策者和拥有影响权的决策参与者公共行政决策体制的主要构件二、公共行政决策信息系统公共行政决策信息系统是为公共行政决策中枢系统和咨询系统收集、加工、传输和贮存信息的组织机构形式及时、完整、准确地收集、处理信息为公共行政决策中枢系统和咨询系统传输合乎需要的信息协助决策者对各种方案进行比较和评价，选择最优方案搜集传输决策执行的反馈信息，为决策者修正决策和控制执行系统提供依据信息系统的任务三、公共行政决策咨询系统决策咨询系统指决策的智囊团，是广泛开发智力，集思广益，协助公共行政决策中枢系统进行决策的组织形式进行科学预测，提供建议拟制、评估决策方案，辅助选定方案根据反馈信息，协助决策中枢系统调整原有方案国家设置的专门决策研究机构兼职顾问咨询机构咨询系统的主要任务现代智囊机构的形式必须保证咨询机构地位上的相对独立性允许咨询机构提出各种互不相同或相互对立的意见咨询机构应由多学科知识的人组成，使其成为具有综合研究能力的智囊机构如何更好地发挥我国咨询机构的作用四、公共行政决策中枢系统公共行政决策中枢系统是狭义的公共行政决策体制，是指决策权在决策主体之间进行分配形成的权力格局和决策主体在决策过程中的活动程序首长制和委员制集权制和分权制首长制委员制特点最高决策权归某个人独掌最高决策权由两个人以上的委员会议集体执掌优点决策迅速能够集思广益，采纳多方观点，有利于决策的民主化与科学化缺点公共行政决策民主化受到影响容易争功诿过，决策迟缓，增加决策成本首长制和委员制的比较集权制分权制特点决策权力集中于上级机关各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权，上级机关无权干预下级机关的决策活动优点决策能统筹全局各级决策机构能因地制宜制定政策，针对性强缺点决策适应性差各级决策机关的政策难以协调，易产生冲突集权制和分权制的比较类型最高决策权归属最高决策者（集体/个人）主要存在时期主要存在地点主要决策方式原始民主制氏族等原始组织全体成员全体会议（集体）原始社会时期，现代各原始氏族部落，古埃及等合议神权制神僧侣、宗教领袖（个人）古代、现代现代海湾伊斯兰教国家（如伊朗）独栽君权制神或专制君主由宗教或传统产生的皇帝（个人）古代、近现代中国封建时期，现代君主国家（如沙特）独裁议会制总统议会制名义上是“人民”，实际上是资产阶级总统议会（集体）总统（个人）近代、现代美国等合议，三权分立制内阁议会制议会（集体）英国等委员会议会制议会（集体）中国人民代表大会制人民全国人民代表大会（个人）现代中国合议，民主集中制法西斯制法西斯国家政党领袖、国家元首（个人）20世纪20-40年代意大利法西斯国家、德国法西斯国家等独裁军人独裁制神或君主或人民，实际上是独裁者个人军队首领（集体或个人）自古至今各军人专政国家独裁历史上的行政决策类型五、中国公共行政决策体制决策权力的分配信息系统咨询系统（一）决策权力的分配以党的机构及其领导为线索的党的决策权以全国人大及其常务委员会为线索的权力机关的决策权以国务院及其职能部门为线索的执行机关的决策权三者的决策权力从根本上说是一致的。党委、人大决策权的根本目的是维护人民的共同利益，国务院则是这一目标忠实的实现者路线、方针、政策选择方案拍板定案设计、初选方案、执行方案党委人大国务院“单通道信