经营管理与维护

第七章經營管理與維護7-1第七章經營管理與維護7-1三塊厝火車站未來管理維護之課題7-2三塊厝火車站營運管理方案可行性評估7-3三塊厝火車站未來財務及營運管理分析7-1三塊厝火車站未來管理維護之課題本節首先就三塊厝車站之土地及地上物產權及管理維護情況進行說明，再就其未來之營運計畫進行分析。7-1.1三塊厝車站未來管理維護之課題根據2005年之新版《文化資產保存法》（以下簡稱文資法）第18條第1項：「古蹟由所有人、使用人或管理人管理維護。」同條第2項：「公有古蹟必要時得委任、委辦其所屬機關（構）或委託其他機關（構）、登記有案之團體或個人管理維護。」又同條第4項：「公有古蹟及其所定著之土地，除政府機關（構）使用者外，得由主管機關辦理撥用。」之規定，以及同法第20條第2項：「古蹟於指定後，所有人、使用人或管理人應擬定管理維護計畫，並報主管機關備查。」、同條第3項：「古蹟所有人、使用人或管理人擬定管理維護計畫有困難時，主管機關應主動協助擬定。」因此，建議高雄市政府應儘速請三塊厝車站之所有人交通部鐵路管理局（以下簡稱「鐵路局」）擬定管理維護計畫。如鐵路局擬定管理維護計畫有困難時，高雄市政府即應依《文資法》第21條第3項主動協助擬定。此外，由於鐵路局屬事業單位，故未來之修復經費的籌措，鐵路局要全數負擔。因此，若鐵路局無管理維護意願時，再由高雄市政府依同法第18條第4項協調鐵路局辦理撥用取得三塊厝車站之建物及其所定著之土地，並向中央申請古蹟修復補助，待車站古蹟修復完成，再由高雄市政府自行營運或徵求民間參與亦或由民間有意願者出資修復並經營管理之。關於這些分析將在下小節中說明（圖7-1.1）。7-2高雄市市定古蹟三塊厝調查研究及及修復計畫圖7-1.1三塊厝火車站修復及管理營運方式流程示意圖7-1.2民間參與模式概述為強化三塊厝火車站軟硬體設施與功能，整合文化產業服務者及社會大眾之需求，有效達成行銷推廣、文化產業服務與生活品質提升之功能，可考慮引入民間參與營運，藉由民間營運之效率及活力，達成前述功能需求，並減低政府財政及人力負擔。有關民間參與模式可區分為下列數種：一、BOT（興建－營運－移轉）由政府負責前其籌劃，民間機構與政府簽定特許合約，於特許期限內高雄市政府儘速請鐵路局擬定三塊厝火車站管理維護計畫鐵路局研析擬定有無困難鐵路局擬定三塊厝火車站管理維護計畫報高雄市政府備查文資法第20條第2項由高雄市政府洽鐵路局撥用三塊厝火車站之建物及其所定著之土地修復完成後由高雄市政府自行營運或徵求民間參與高雄市政府主動協助擬定管理維護計畫向中央申請古蹟修復補助文資法第20條第3項文資法第18條第4項文資法第18條第1項、第2項否是自行負擔修復預算第七章經營管理與維護7-3投資設計規劃與修復工程之執行並為營運，營運期間屆滿後，移轉該建設全部營運資產所有權予政府。此模式特點為政府僅在特許期間內移轉特許權，無需編列預算建置，財政負擔最低。二、BTO（興建－移轉－營運）由民間機構投資規劃設計與修復工程之執行，政府無償取得所有權或一次或分期給付建設經費有償取得所有權，並委託該民間機構營運，營運期間屆滿後，營運權歸還政府。此模式特點為政府可編列預算分一次或多次分期給付修復與再利用成本，減少短期付款壓力，且可引進民間經營效率，提供較佳服務品質。三、ROT（整建－營運－移轉）政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施（所有權仍屬政府）予以修復後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。此模式特點為政府可引進民間經營效率，針對既有設施老舊或不敷使用進行更新或再利用，無需編列預算建置，財政負擔低。四、OT（營運－移轉）政府先行設計規劃與修復工程執行後，再以管理合約、特許權或簽約外包方式將經營權交給民間機構經營管理（所有權仍屬政府）；經營管理間屆滿後，營運權歸還政府。此模式特點為政府針對既有設施或新建設施引進民間營運效率與活力，視狀況須編列預算興建，整體財務效益較低。五、BOO（興建－所有－營運）為配合國家政策，經政府審核後，由民間機構投資修復經費，民間機構擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。此模式特點為政府無需編列預算，財政負擔低，但可能涉及國有土地處分及移轉之限制。前述各種民間參與模式皆有其特性及適用範圍。若專案特性、立地條件與7-4高雄市市定古蹟三塊厝調查研究及及修復計畫民間參與模式搭配不佳，則可能導致無人投標或得標後營運績效不彰、服務品質低落等狀況，致政府政策無法執行。三塊厝火車站由於立地條件特殊，且具獨特歷史背景、空間區位與功能需求，本研究將針對三塊厝火車站之立地條件、土地及空間使用配置、並考量政府政策需求、財務負擔及計畫執行難易程度進行分析，以找出適用之民間參與模式（圖7-1.2）。而無論未來三塊厝車站之管理維護者為鐵路局或高雄市政府，均可適用上述各種民間參與模式中有關「政府」的角色定位。圖7-1.2民間參與模式評估重點圖7-1.3三塊厝火車站適用民間參與模式評估分析三塊厝車站位於高雄市中心區，並經高雄市政府公告為市定古蹟，指定古蹟範圍除車站本體外，尚包含其他附屬設施如：老樹與宿舍、倉庫、機車庫、混凝土圍柵等。依《文資法》第21條第1項之規定，「古蹟應保存原有形貌及工法，如因故損毀，而主要構造與建材仍存在者，應依照原有形貌修復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式。」。準此，三塊厝火車站未來如擬引入民間參與，因古蹟修復之施工限制性高，僅適宜委託民間從立地條件、土地及空間使用配置民間參與模式各種民間參與模式特性執行難易程度政府政策需求及財務負擔第七章經營管理與維護7-5事經營、管理與維護，故建議應採用OT（營運－移轉）模式，由高雄市政府或鐵路局（以下簡稱公部門）編列預算進行修復後，再以管理合約、特許權或簽約外包方式將經營權交給民間機構營運。相對地，為避免肇生古蹟修復工作與後續民間經營者之營運需求不相符，影響營運期間之收益及使用狀況，應於規劃設計階段即納入民間機構之需求意見，力求達成古蹟保存及民間在利用與經營管理獲利雙贏之局面。7-1.4三塊厝火車站營運模式優缺點分析由於本計畫之營運模式分為公部門政府自行營運以及委外經營兩種方式，以下為該兩種營運模式之優缺點比較：表7-1.1三塊厝車站營運模式優缺點比較表營運模式公部門政府自行營運委外經營(OT)優點1.易整合周邊文化觀光資源達到綜效。2.營運方式較能朝向促進地方發展方向推動。1.營運財務由得標廠商自付盈虧。2.可引進民間資金與經營經驗等資源，營運方式較具彈性。3.可引進優秀的專業人才與技術。缺點1.資金來源需依賴每年編列預算方式取得，缺乏彈性。2.活動的舉辦與營運機制較為缺乏彈性。3.營運盈虧由政府自行承受，造成政府財務負擔。4.較缺乏專業人才與技術。1.營運方向容易因為財務或團隊個別目的而造成脫離原先計畫之目的。(如：古蹟維護、文化推廣、促進地方發展…等)7-1.5營運團隊優缺點分析此處的委外營運團隊，本計畫分別提出非營利事業團體、公關顧問公司及民營企業等三種可能之營運團隊類型。以下將對此三種營運團隊類型作簡單介紹，並於最末針對此三種營運團隊類型進行優缺點分析。一、非營利事業團體：這裡所稱之非營利事業團體，係專指那些「組織服務、對象都很重要，志工、組織運作的存在與努力都是為了向某些人提供某些服務的公益性組織」(司徒達賢，1999)，例如文教基金會等。7-6高雄市市定古蹟三塊厝調查研究及及修復計畫二、公關顧問公司：這裡所稱之顧問公司，係專指偏向於大眾藝術相關顧問工作之公司。三、民營企業：這裡所稱之民營企業，係指依我國公司法設立登記且政府投資總額未逾其實收資本額百分之五十之公司。表7-1.2營運團隊優缺點比較分析7-1.6三塊厝火車站委託民間營運之相關法規分析有關三塊厝車站營運牽涉之相關法規包括權利金、土地租金及房屋稅收取方式，以下分別說明之。一、權利金權利金之收取可參考「國有非公用財產委託經營實施要點」(以下簡稱「委營要點」)之相關條文辦理，茲分述如下：(一)委營要點第11條：「國有非公用財產委託經營應收取之權利金，分為訂約權利金及經營權利金。前項訂約權利金及經營權利金收取後不予退還。…」營運團隊類型優點缺點非營利事業團體(專指設立於高雄地區者)1.熟悉地方發展特色及方向。2.較能全力奉獻並達成活絡地方、促進地方發展的目標。1.廣告行銷及活動舉辦能力較缺乏。2.較缺乏經營、財務及管理相關經驗。公關顧問公司1.廣告行銷及活動舉辦能力較佳。2.具備經營管理能力3.對於促進地方發展的目標較能完成1.對地方特色較不熟悉。2.財源籌措較缺乏彈性。民營企業1.財源籌措能力佳2.廣告行銷能力佳3.經營管理能力佳1.對地方特色較不熟悉。2.以營利為目的，對於促進地方發展之使命感較低。第七章經營管理與維護7-7(二)委營要點第12條：「訂約權利金之數額，按下列標準計收：1.公開招標者，以委託經營土地當期公告現值百分之一乘以委託經營年數，加計委託經營之建築物、雜項工作物、設備於委託經營期間之折舊總額，作為訂約權利金底價，並以實際得標金額收取之。2.專案核准者，以前款底價計算標準之一‧三倍收取之。」(三)委營要點第13條：「經營權利金之數額，按下列標準計收：1.建築用地及非建築用地作為建築物、雜項工作物之基地者，按訂約當時之土地公告地價百分之六計收；其餘土地按訂約當時公告地價百分之一計收；屬未登記土地者，得依照毗鄰使用性質相同之土地公告地價最高者之標準計收。2.建築物按訂約當時之課稅現值百分之十計收；其無課稅現值者，依國有財產計價方式評定之價格百分之十計收。3.雜項工作物、設備按訂約當時委託機關帳面淨值百分之十計收；其無帳面淨值者，依國有財產計價方式評定之價格百分之十計收。」二、土地租金(一)國有非公用不動產出租管理辦法第8條：「非公用不動產標租，依租金率競標，並以有效投標單之租金率最高者，為得標人。…(第1項)土地及建築改良物一併標租時，以土地租金率競標。(第2項)……」(二)國有非公用不動產出租管理辦法第9條：「標租非公用不動產之租金，按當期申報地價總額、當期房屋課稅現值或當期正產物全年收穫總量折算代金，乘得標之租金率計收。但土地及建築改良物一併標租時，土地按當期申報地價總額或當期正產物全年收穫總量折算代金，乘得標之租金率計收；建築改良物按當期課稅現值，乘法令規定逕予出租之租金率計收。」三、地價稅依土地稅法第18條之規定，供寺廟、教堂用地、政府指定之名勝古蹟用地「直接使用之土地，按千分之十計徵地價稅」。又依土地稅減免規7-8高雄市市定古蹟三塊厝調查研究及及修復計畫則第7條第1項第11款之規定，公有土地供「名勝古蹟及紀念先賢先烈之館堂祠廟與公墓用地」使用者，其地價稅或田賦全免；及同法第11條之3之規定，「依法劃定為古蹟保存區或編定為古蹟保存用地之土地，減免地價稅或田賦之標準如左：一、土地或建築物之使用及建造受限制者，減徵百分之三十。……」準此，三塊厝車站站區土地未來雖因並非單純做為古蹟使用，而無法全額減免地價稅，但仍可依土地稅減免規則第11條之3，減徵地價稅百分之三十。四、房屋稅依照房屋稅條例第14條之規定，公有房屋供名勝古蹟及紀念先賢先烈之祠廟使用者，免徵房屋稅。準此，三塊厝車站站體及劃定為古蹟之建物應適用前述規定免徵房屋稅；而供營運之建物部份，仍應依法繳納房屋稅。7-2三塊厝火車站營運管理方案可行性評估7-2-1三塊厝火車站保存管理營運方案依三塊厝火車站修復、保存對象及範圍之不同，可分為三種方案：(一)方案一：車站本體與其座落之部分土地1.本方案保存對象為三塊厝車站本體及站體外之簷廊空間等，均位於未來修復及再利用計畫涵蓋範圍，為此古蹟最需保存的範疇；所保存範圍未來傾向於提供社區活動及休閒之空間。而未來也希望能結合社區參與的方式來經營。2.另未來鐵路地下化工程將依現在鐵路的路權施作，地面層將暫時以綠帶方式美化，預料應不致影響三塊厝車站本體。第七章經營管理與維護7-9(二)方案二：車站本體、磚造倉庫及其座落之適當範圍土地1.本方案保存範圍除三塊厝車站本體及簷廊