竞争法详细建议

竞争法详细建议-公众咨询文件商务及经济发展局二零零八年五月目录页商务及经济发展局局长序言1引言及概览2香港竞争政策的检讨2制定竞争法2第一章:主要条文撮要4I.立法目的及关键词语定义4II.竞争事务委员会的委任5III.竞争事务审裁处的委任6IV.对反竞争行为的禁止7V.提出私人诉讼的权利8VI.有关适用范围的条文9VII.豁免及豁除10第二章:组织安排11一般考虑事项11竞争事务委员会11竞争事务审裁处15第三章：行为规则19一般考虑事项19「行为规则」的适用范围19对反竞争协议的禁止条文19对滥用强大市场力量的禁止条文22行为须具有「目的或效果」23对合并的规管23对进行反竞争行为的惩罚25发出指示的权力26宽免计划27页第四章：私人诉讼28提出私人诉讼的权利28有意提出私人诉讼一方的起诉权29私人诉讼聆讯30防范诉讼过多的措施31委员会的介入33代表诉讼33补救方法范围34与宽免计划的关系35第五章：中小型企业(中小企)关注的事项36(a)「低额」模式37(b)豁免「纵向」协议38(c)竞争事务审裁处不审理无理取闹申索的权力38(d)委任具中小企事务经验的委员会成员38(e)可进行代表诉讼38第六章：与现行规管特定行业法例的关系39第七章：豁免及豁除41基于经济效益理由给予豁免41整体豁免42基于公众利益理由给予豁除42基于公共政策理由给予豁除43不适用于政府和法定机构44第八章：未来的工作451商务及经济发展局局长序言香港的发展，因竞争而蓬勃。市场自由，竞争公平，既惠及商界，亦惠及消费者；因为这样的市场吸引投资，鼓励创新，使产品及服务不断改善。竞争是香港经济成功的基石，我们非常珍惜。因此，我们在二零零六年展开公众咨询，以了解如何确保竞争政策能够与时并进、满足市民需要，及进一步改善营商环境。公众咨询结果清晰显示，社会支持制定跨行业竞争法。大部分响应指出，我们应该设立独立委员会去执行竞争法，而且应赋予这个委员会调查的权力，以及在适当时候对反竞争行为施加惩罚的权力。我们根据咨询结果，与竞争法的国际专家草拟了适合香港的详细立法建议。我们并研究了其它司法管辖区的昀佳做法，和参考了香港法律相关范畴，包括广播及电讯业有关竞争的条文。本文件旨在以简明方式列出我们构想中的香港竞争法基础条文。我们知道，有些界别对这条新法例可能造成的影响有所疑虑，所以我们希望能在准备条例草案之前，就本文件所载列的建议聆听你们的意见。我鼓励你们把意见递交商务及经济发展局，使我们能够草拟一条可以反映社会意见的竞争条例草案。商务及经济发展局局长马时亨2引言及概览香港竞争政策的检讨竞争政策检讨委员会（检讨委员会）在二零零六年六月发表的报告中指出，尽管香港是一个自由开放的经济体系，少见市场进入屏障，但社会上仍有人担心可能出现反竞争行为。报告的结论是，为使当局能有效调查此类个案并在适当时作出惩处，政府应制定跨行业的竞争法，并成立独立的竞争事务委员会1。2.二零零六年十一月六日，我们发表了题为《促进自由竞争、保持经济动力》2的公众讨论文件，并邀请公众就落实香港竞争政策的未来路向发表意见。我们在《香港竞争政策未来路向公众咨询报告》3中撮述了公众对文件的回应。报告显示：(a)社会广泛支持在香港制定跨行业竞争法；(b)社会十分支持建立一个更有效的竞争规管环境；以及(c)部分商界人士担心竞争法可能引致经营成本上涨和费时的诉讼。制定竞争法3.鉴于社会广泛支持跨行业竞争法，政府已决定制定法例，并成立独立的竞争事务委员会去执行。我们的目标，是在二零零八／零九立法年度内提交竞争条例草案。为此，商务及经济发展局已展开有关草拟竞争法的工作，并曾广泛研究及参考国际间这方面的昀佳做法。4.对香港来说，制定跨行业竞争法是崭新举措。我们明白，部分持份者，尤其是商界，担心这项法例会造成不必要的规管负担（特别是对中小企而言）。为消除他们的疑虑，并让市民加深了解建议新法例可能涵盖的内容，本文件载列了我们认为法例应有的主要条文。1見《香港競爭政策檢討報告》；網上瀏覽：。2網上瀏覽：。3網上瀏覽：。35.为求行文清晰简洁，避免篇幅冗长，下文没有列出正式条例草案将会载有的法律细节。不过，我们按照各条文在条例草案可能出现的先后次序，先在第一章逐一列出建议的主要条文，让市民简略认识草拟法例的「框架」，然后分章载述各条文的背景资料，并加以阐释。4第一章：主要条文撮要I.立法目的及关键词语定义（建议1至2）我们建议在竞争条例草案前面以简短条文勾划出立法目的，然后胪列条例草案中某些词语的定义。根据现行竞争政策及检讨委员会的建议，法例的目的应是通过推动可持续竞争，提升经济效益，从而惠及消费者。1.《竞争条例》的目标，应为通过推动可持续竞争，提升经济效益，从而惠及消费者。2.以下列举一些可能会在《条例》中阐释定义的词语：「管理局」指竞争事务委员会管理局，成员按《条例》规定委任「委员会」指按《条例》成立、专责执行法例的竞争事务委员会「行为规则」指禁止具有严重削弱竞争的目的或效果的协议及一致行动，以及禁止滥用强大市场力量的规定「横向协议」指在同一市场提供类似产品或服务的竞争者之间的协议「宽免计划」是指违禁协议一方提出有助调查的资料，日后或可获免除或扣减惩罚的计划「代表诉讼」指由一个组织代表受非法行为影响的指定群体提出诉讼。审裁处必须认为该组织能公平且充分代表该群体的权益，才可批准进行代表诉讼「审裁处」指根据《条例》成立的竞争事务审裁处，其职责包括聆讯对竞争事务委员会裁决的覆检个案及私人诉讼「企业」指从事经济活动的个人、公司或其它实体「纵向协议」指作为货品或服务的供货商一方，与作为从供货商购买货品或服务的一方订立的协议5II.竞争事务委员会的委任(第二章─建议3至15)为有效执行新竞争法，我们建议设立一个新的独立机构，即竞争事务委员会。委员会有权进行调查，并裁定有没有发生违法行为。委员会亦有权判处任何补救方法，包括一定款额以下的罚款，以及要求企业停止反竞争行为。委员会会设立明确的内部制衡机制。3.以法人团体形式成立独立的竞争事务委员会，负责执行新竞争法。委员会应有「两层」架构，由委任人士组成管理局，监督全职的行政机构。4.委员会昀少应有七名成员，包括一位主席，皆由行政长官委任。至少一名成员须具备处理中小企事宜的经验。委任成员的确实人数，可以多过昀低要求，以确保有足够成员去有效处理委员会的事务。5.委员会应有权就违反竞争法所订「行为规则」的行为进行调查、作出裁决和采取补救方法。6.委员会应具有其它与竞争法的目标直接相关的职能，包括教育公众和商界认识竞争法，以及推广有关遵从法例的计划。7.委员会应可主动或因应投诉展开调查。委员会如有合理理由相信违反「行为规则」的行为已经发生，应可正式行使调查权力。8.委员会应有权发出书面通知，要求某人提供及出示委员会认为与调查有关的资料及文件，或要求某人向委员会作证。委员会如获裁判官发出搜查令，亦应有权进入处所搜查。9.委员会应设立调查小组执行调查工作，以正式把调查与审理违法行为的工作分开。调查小组由一名委员会成员出任主席。该委员会成员将不得参与所涉投诉个案的任何裁决。10.委员会成员如与委员会正在调查的个案有直接或间接利益关系，须披露利益关系的性质。委员会审议有关事宜或就该事宜作出任何裁决时，有关成员均不得参与。611.委员会在裁定某行为违反「行为规则」前，应先通知受查一方有关行为的重要事实和详情，以及裁决所依据的考虑因素。有关一方应有机会提供资料或文件，及作出认为与个案有关的陈词，而委员会必须对此等数据、文件和陈词加以考虑。12.委员会应有权与受查一方订立具约束力的和解协议。13.投诉人或受查人士提交委员会的机密资料，或委员会正式行使调查权力取得的机密资料，一概受到法律保护。14.委员会应妥善备存帐目和交易纪录，及拟备财务报表，真确中肯地反映其财政状况。15.委员会应每年向局长提交周年报告。局长须在上一财政年度终结后六个月内把报告提交立法会。III.竞争事务审裁处的委任(第二章—建议16至22)为提供一个全面覆检竞争事务委员会裁决的平台，我们建议设立一个竞争事务审裁处，由司法人员和经济、商业或竞争法专家组成。有关方面有权就审裁处的裁决再向上诉法庭提出上诉。16.应成立竞争事务审裁处，其职权包括就覆检委员会裁决的申请，及对根据竞争法进行的私人诉讼进行聆讯。17.审裁处成员分为「司法」成员(即法官或前任法官)，及具备经济、商业或竞争法专业知识的「非司法」成员。审裁处主席由一名司法成员出任。审裁处主席和其它司法成员经终审法院首席法官推荐，由行政长官任命。非司法成员由行政长官任命。18.审裁处应以审裁小组形式进行覆检聆讯。每个小组有三名成员，由一名司法成员出任主席，另外包括至少一名具备经济专业知识的非司法成员。审裁处应有权根据呈交委员会的相同证据，依据案情覆检个案；审裁处如认为恰当，应有权接纳新证据。719.审裁处应具备必要的权力，以能有效率和富成效地履行职责。审裁处应尽量以简易快捷的方式进行聆讯，不应受证据规则约束。20.如任何人士因委员会的裁决感到受屈，应有权向审裁处就裁决申请覆检，包括委员会判处的惩罚。21.审裁处应有权决定，在就覆检申请作出裁决前，是否暂缓执行委员会的裁决。22.应容许就审裁处的裁决提出上诉。此等上诉应由上诉法庭审理，并只限于审理法律论点或就违法行为施加的任何补救方法，包括罚款额。IV.对反竞争行为的禁止(第三章─建议23至32)我们建议法例应禁止两大类反竞争行为：参与具有严重削弱竞争的目的或效果的协议和一致行动；及具有严重削弱竞争的目的或效果的滥用强大市场力量行为。我们必须确定有关行为实际上对竞争产生严重不良效果，或以此作为目的。换言之，如竞争者之间订立的协议有利竞争，无论协议是甚么形式，都不会被绝对禁止。我们也不会绝对禁止大企业在市场上进行激烈竞争。违法行为会受到民事惩处。23.「行为规则」应适用于「企业」。企业可界定为从事经济活动的个人、公司或其它实体。24.应订立概括条文，禁止具有严重削弱竞争的目的或效果的协议及一致行动。25.《条例》不应胪列反竞争协议的例子。不过，法例应要求委员会发出指引，举例说明一些普遍被视为反竞争的行为种类。26.禁止协议的条文应针对横向协议。纵向协议只在滥用强大市场力量的情况下处理。27.应订立概括条文，禁止具强大市场力量的企业以滥用力量达到严重削弱竞争的目的或效果。828.不应预定某些行为本身已属违法行为。委员会须断定有关行为具有严重削弱竞争的目的或效果，才可裁定该行为违法。29.违反「行为规则」应受到民事而非刑事惩处。委员会可判处昀高一千万元的罚款。更重的惩罚，包括更高罚款和取消五年内担任公司董事或管理人员的资格，则只可由审裁处应委员会的申请判处。30.委员会应有权发出其认为恰当的指示，以达致下列目的：(a)停止违反「行为规则」的行为(b)消除这类违法行为的害处(c)防止这类违法行为再次发生31.在裁定行为是否违法前，审裁处应有权应委员会的申请，发出临时「停止及制止」令。32.委员会应订立宽免计划。在计划下，如违禁协议一方主动提出有助调查的资料，日后或可获免除或扣减惩罚。V.提出私人诉讼的权利(第四章—建议33至42)为使认为受反竞争行为影响的实体可提出私人诉讼，我们建议这些实体可向竞争事务审裁处提出私人诉讼。有关诉讼可以是「跟进」诉讼，就因反竞争行为而蒙受的损失索偿；亦可以是「独立」诉讼，要求审裁处作出裁决。为减少虚假诉讼，审裁处有权不审理琐屑无聊或无理取闹的申索，而委员会有权就申索作适当申述。33.各方应有权提出「跟进」及「独立」私人诉讼