行政决策科学化民主化研究

行政决策科学化民主化研究谢来位中共重庆市委党校教授南京大学政府管理学院博士行政决策的科学化和民主化是现代行政管理的两个基本取向。决策的科学化突出的是功能效率，具有技术性特征，并因而合乎逻辑地导向专家治国；而决策的民主化强调的是社会公正，具有政治化色彩，并因而合乎法理地要求公民参与。一、妨碍决策科学化和民主化的主要因素⑴权力过分集中的体制，是妨碍决策科学化民主化的主要原因；⑵缺乏决策的科学民主程序，难于保证决策的科学化和民主化；⑶缺乏决策的制度化和法制化，难于实现决策的科学化和民主化。二、实现决策科学化民主化的途径吴敬琏：提高决策科学性的建议一是繁荣我国人文学科和社会科学，注意吸收人文社会科学的成果，二是加强政府咨询研究部门力量，重大政策决策要经过咨询研究部门的论证，三是建立审议会制度，四是在政府部门设立由有真才实学的专家组成的具有审议实权的顾问委员会，五是建立公开听证制度，六是发挥民间组织参与决策的积极性，七是发挥大众传媒表达群众意愿执行社会监督的重要功能，八是政协委员参政议政参与决策要进一步制度化。（一）实现决策科学化的具体途径⑴实事求是、一切从实际出发是科学决策的思想基础；⑵实现决策全过程程序的科学化；⑶应从“经验决策”过渡到“科学决策”：①决策目标的提出要科学化；②要准确科学地判断决策对象所处的环境；③决策任务的调查要达到公正性、客观性和科学性；④对调查所得情况进行科学的综合分析；⑤决策方案选择要科学化；⑥多个决策方案的提出要科学化；⑦要充分保证利益群体代表参与决策；⑧要应用当代科学决策的专业知识进行决策；⑨要将现代科学技术方法广泛应用于决策活动；⑩科学确定决策的任务范围，一切重大决策的推行必须谨慎从事，并应坚持试点的方法。（二）实现决策民主化的基本途径⑴要高度尊重人民的国家主人地位，充分发挥人民群众在重大决策中的作用；⑵合乎最广大人民群众的根本利益是决策的出发点和落脚点：①决策的全过程要真正体现人民当家作主，②决策必须走群众路线，③决策要坚持民主集中制，④以广大人民的根本利益和长远利益为决策的根本原则，⑤保障人民行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利；⑶人民群众是决策正确与否的最终评价者；⑷坚持群众路线是实现决策民主化的基本方法；⑸坚持决策方案选择的民主化。（三）决策体制改革是实现决策科学化和民主化的基本条件⑴改革权力过分集中的旧决策体制，建立权力下放、分层决策的新决策体制主要是：按照建立社会主义市场经济体制的要求，理顺决策权力结构，实行“党政分开”、精简机构，下放经济权力，实行经济民主和经济决策民主化；⑵建立健全决策科学化和民主化的程序制度；⑶实现决策组织结构的科学化和民主化；⑷实现决策的制度化和法制化，包括：程序制度、组织结构、咨询结构、最终拍板制度、评估与纠偏制度及决策责任追究制度等。（四）社会利益表达及平等回应机制⑴增强主体化的利益表达意识，是完善社会利益表达机制的前提；⑵实现平等化的利益表达权利，是完善社会利益表达机制的核心；⑶开辟合理化的利益表达渠道，是完善社会利益表达机制的基础；⑷诉诸理性化的利益表达方式，是完善社会利益表达机制的关键；⑸形成法治化的利益表达制度，是完善社会利益表达机制的保证。各级、各类地方政府不同的执行中央政策的基本模式⑴我国实行单一制国家结构，中央政府与地方政府间政策决策权力的划分是由中央政府决定的，因此地方政府必须有效地执行中央政策；⑵现阶段政策决策权力在中央政府与地方政府间合理分配，不同的地方政府具有不同的职责与政策决策权力，这要求不同层级的地方政府具有不同的执行中央政策的模式；⑶我国正处于社会主义的初级阶段，建设中国特色的社会主义没有现成的经验可以借鉴，政策决策必须采用试验的方法，而政策试验总是在部分地方政府管辖范围内进行的，这就导致了试验区政府与非试验区政府具有不同的执行中央政策的基本模式。地方政府执行中央政策的四种基本模式⑴省级地方政府执行中央政策的基本模式：其特点是执行中央政策与制定基本政策的综合，政策执行指导与政策执行监督的综合及执行中央政策与落实自身决策的综合；⑵地市级与县区级地方政府执行中央政策的基本模式主要特点是：执行上级地方政府基本政策与制定具体政策的复合，符合上级政策与在本地切实可行的复合执行，宣传上级政策与贯彻自身决策的复合；⑶乡镇级地方政府执行中央政策的基本模式则主要体现为：对上级负责的执行模式，对政策对象负责的执行模式；⑷政策试验区地方政府(指正在进行执行中央政策试验的地方政府)执行中央政策的执行模式通常有：科学试验模式和客观评估模式。三、决策信息——决策科学化的基础（一）调查研究调研与决策是既相互独立又相互联系的不同过程和环节。没有仔细深入的调查研究，可以说难以有科学正确的决策。（二）政务信息资源管理信息的不对称性，政府理性决策存在极大局限性，使公众和下级官员在决策信息流程中始终处于弱势地位。公众信息表达与信息监督乏力，政府信息传递缺陷，政府机构及官员有利用非对称信息的动力，政府决策信息难以把握控制。构建政府信息激励约束机制一是加强政府信息立法，明确政府系统内机构人员信息服务的职责，促进政务信息公开；二是限制政府信息垄断，引入竞争机制，建立多渠道的信息网络，改善公共信息服务体系，实行多元化服务模式；三是提高公众信息意识和信息素质，调动他们参与决策、监督政府的积极性；四是规范政府决策程序，制定健全的信息约束机制，加大因不实信息造成决策失当的追惩力度，从制度上防范，使代理人不能从隐瞒信息或显示错误信息等欺骗行为中获益。电子政府的发展为促进行政决策科学化民主化提供了良好的契机。（三）决策咨询制度促进中国公共决策咨询系统建设实行决策者与执行者、决策者与决策研究者的适度分离，形成规范化的决策——咨询机制，创造政策咨询机构成长的良好决策环境；充分保证决策咨询机构的自主权和独立性，营造公平的竞争环境；完善党政机关内部决策咨询机构；大力发展民办决策咨询机构，创造条件培育“中国的兰德公司”；推动社科院进行办院模式的改革及相应的运行机制建设，使其真正成为党政部门“信得过、用得上、离不开”的智囊团、思想库；强化高等院校的决策研究和决策咨询功能。实行决策者与政策研究者的适度分离，形成规范化的决策-咨询机制，并且以立法和制度的形式将决策-咨询机制予以规定，创造政策咨询机构成长的良好政策环境；充分保证决策咨询机构的自主权和独立性，营造良好的研究咨询环境；完善党政机关、军队内部现有的决策咨询机制；在中国社会科学院、中国科学院和中国工程院系统进行体制上的创新和微调；发挥高等院校、党校、军校系统的决策研究和决策咨询功能；允许和鼓励有实力的企业和个人创办民间咨询机构。（四）思想库研究任晓把思想库称为立法、行政、司法、西方国家中媒体的影响力之外的第五种权力。“司长策国论”在中国，并不是官员的行政级别越高，其动员决策资源的能力就越强，相反，动员决策资源能力最强的是那些处于中国政府科层结构中的司局级的官员。由于“司长策国”现象的存在，中国思想库内的政策专家与不同行政级别政府官员的网络关系对思想库实现政策影响力的贡献是不同的，其中司级官员网络对政策专家的帮助最大。首先，应在观念和政策上容许独立的有各种不同政策倾向的思想库存在。其次，应推出可行的鼓励措施，推出的鼓励措施应该使不同领域的专家能够独立、自由地进行智力整合。再次，应在政府层面建立必要的伴随决策全过程的专家咨询程序。四、公民参与——行政决策科学化民主化的保证（一）公民参与的理论基础研究公共治理的互动政治理念引入公共决策中，通过实现公民政策参与制度化和政府回应制度化，在公共决策过程中实现政府与公民社会的充分互动，推进互动式民主决策。行政决策转型从原来的政治/行政精英垄断行政决策过程的模式，逐步向社会精英参与行政决策过程的模式的转变。协商民主理论对中国行政决策民主化的启示公共决策的合法性、公共决策模式、公民参与公共决策问题政策议程设置模式关门模式动员模式内参模式借力模式上书模式外压模式大众参与模式与专家理性模式在价值选择领域，大众参与具有知识运用上的合理性；在技术领域，过多的大众参与虽然能够在一定程度上促进行政规则正当性，但其耗费大量行政资源，无助于知识的合理运用。由于行政管制领域基本上是技术性事务，在一般情况下，专家理性模式应是优先适用的规则制定模式。为防止“专家专制”和偏离公共利益目标的计算，大众参与又是一个制约专家权力的机制。（二）关于公民参与条件由于在体制结构上并没有落实公众参与的“实质性权利”，所以导致了公众角色的虚幻和参与的乏力。政府决策部门的公共决策权缺乏必要的制约性机制，形成一种事实上的“知识—权力”垄断结构。由单一中心的“管理”向多中心的“公共治理”转型政府治理模式的变革公民参与能力的提高政府公共决策中公民参与的机制创新公民参与的方式听证会、讨论会、座谈会、论证会、以及公开征集意见等决策方式的引人（三）利益集团与政府决策首先，利益集团是一种有组织的团体，单一的个体公民不能称为利益集团，没有经过组织的人群也不能称为利益集团；其次，利益集团存在或延续的基础是共同的利益，或建立在共同利益基础之上的共同目标、信念或态度；第三，利益集团都致力于争取、维护或满足其成员的共同利益或目标；第四，只有那些以影响政府政策为目的，介入政府政治过程的团体才是利益集团；第五，虽然利益集团时常通过影响政府政策、立法以及政府其他活动来实现自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌握权力为目的，这使得它不似政党那样直接将目标确定在对政治权力的掌握上。当今中国社会利益集团一是利益集团形态多样，但不平衡，代表社会弱势群体利益的集团比较薄弱；二是合法利益集团绝大多数由政府主导产生，官办色彩较浓，但具有潜在政治性的自发性利益集团也日益增多；三是利益集团无论组织结构还是职能角色都还不成熟，具有明显的过渡性；四是利益集团之间存在着非对抗性矛盾，但矛盾的对抗性有增强趋势；五是利益集团网络化趋势明显；六是许多非法利益集团借合法外壳存在或寄生在合法组织之中，具有极大的隐蔽性和破坏性；七是部分利益集团将不断分化重组。利益集团影响政府决策的主要内容主要包括政府干部人事任免、政府公共投资、政府财政资金分配、政府财政税收、政府政策法规的制定。利益集团影响政府决策的主要方式有贿赂、个人关系网络、说服、求助于“精英人物”、通过主管部门及其领导、借助媒体呼吁、利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律、施压性集体行动、参与或操纵选举等。规范利益集团行为一要建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表达机制和决策参与机制，将利益集团行为纳入制度化轨道二要实现利益调控制度化、制度建设民主化、民主程序法治化、民主程序化，同时要提高政府在利益集团政治中的自主性，防止软政权化。谢谢！