政策变迁与学习一种倡议联盟途径

《政策变迁与学习一种倡议联盟途径》读书笔记一、作品概览《政策变迁与学习一种倡议联盟途径》是视角独特且比较具有代表性的关于公共政策分析的著作之一，这本书对当代政策过程分析的主导理论-政策阶段论进行了批评，提出并修正了政策过程的倡议联盟框架理论，并把倡议联盟框架应用于各种政策实践领域，认为倡议联盟框架优于政策阶段论。公共政策分析领域实践的工作者们所运用的理论以及测试理论的方法正经历着巨大的变化和发展。在《政策变迁与学习:一种倡议联盟途径》中，作者指出了当代政策过程分析的主导理论，即琼斯、安德森和很多其他学者主张的政策阶段论在逻辑上和经验上存在的一些严重缺陷，同时，各位作者清楚地介绍了运用倡议联盟框架进行政策分析的方法，并把这一方法应用于各种公共政策问题和领域。在通过考察教育、放松航空管制、通讯、能源和环境的案例过程中，萨巴蒂尔和詹金斯-史密斯充分说明和应用了倡议联盟框架，并着眼于未来的研究和分析，对这一方法进行了重大修改。对于学生来说，《政策变迁与学习:一种倡议联盟途径》为我提供了一本说明理论如何解释政策世界的教科书，从科学哲学和历史学的角度出发，通过书中对学者和决策者倡议联盟框架的最新发展的介绍，为我们揭示了这一方法的潜力，它解释了传统的政策分析阶段模型（议程设定、政策形成、政策实施）未能解释的很多因素。书中的表格、图表、方法论附录增强了《政策变迁与学习:一种倡议联盟途径》增加了我对相应理论和解释的认识。二、倡议联盟提出的背景在第一章公共政策过程研究中，汉克·C·詹金斯史密斯和保罗·A·萨巴蒂尔首先总结了讨论了被作为“教科书方法”的在政策过程分析中被广泛使用的概念。当然他们首先肯定了这对公共政策研究作出的历史性贡献比如源自哈罗德、拉斯维尔、戴维·伊斯顿等人的已经被公共政策研究者、实践工作者和老师广泛接受了公共政策的阶段分析模型。而事实也证明，在其后的发展中，阶段分析模型使我们把注意力转向“过程”“分析”并对超越单一机构权限范围的现象进行分析，公共政策的阶段分析模型提供了一个有用的概念框架，把复杂多样的政策过程分解成能够加以分析的环节。随之产生了一系列很有用的“致力于阶段分析”的研究，特别是有关议程设定和政策实施的研究，因此这些研究政策的阶段分析模型对学界有着重要贡献，对于政府官僚们来说也形成了巨大的吸引力，因为这是他们这种理论对政府行政机关和立法机关的工作做了明确划分，因而使官僚结构在代表制体系中的角色地位得到合法化，对于政策制定者而言，政策阶段分析模型说明了政策过程与民主理论的一致性。然而正因为是历史性贡献，这个理论也有其历史的局限——不可否认一系列的研究和理论都有其产生的必然性和历史局限，比如美国1929年经济大萧条之前被政治家和各类学者奉为神谕的“自由主义”，一度将美国经济实力推向全球第一、取代英国霸主地位的时候，后来却被它们的忠实信徒所淘汰：美国转向国家资本主义、西欧各国则向福利国家转型，就连马克思列宁主义一也是随着时代潮流而不断发展，中国特色社会主义理论体系便是其中的代表。最终，作者将阶段分析模型的最佳时期定义在了20世纪70、80年代，由此，他们进一步揭示这种阶段分析法存在严重局限：其一，政策的阶段分析模型不是一个具备因果关系的模型。其二，由于上述因果关系的不存在，这种模型也就不能为实证假设检验提供明晰的理论基础。其三，政策的阶段分析模型认为政策过程从设定议程开始，随后顺次进人政策制定、政策实施与政策评估等几个阶段的描述并不准确。其四，政策的阶段分析模型与生俱来具有尊重法律、自上而下的特点，这种特点造成了理论的缺陷。其五，他们认为政策的阶段分析模型强调政策循环圈可以以时间为元素进行分析是不妥当的。其六、政策的阶段分析模型没能把政策分析和贯穿整个政策过程的政策学习结合起来。基于上述理由，作者认为这种意境发挥了作用的理论已经过时，需要被其他理论所替代，或者进行全面修正，进而彰显出了其将把研究政策过程政治学的理论和运用政策分析的理论加以综合作为替代理论的必要性，在研究政策的阶段分析模型中，他们同时也将理论脉络理清微信的政策理论探索建立了前提。三、政策过程的倡议联盟框架基于对研究政策的阶段分析模型的理论总结和质疑，政策过程的倡议联盟框架被作为新的政策理论提出。政策过程的倡议联盟框架，就是把政策知识应用的主要研究成果一特别是政策分析的启发性作用，以及政策分析在政策倡议中的应用综合到公共政策制定这一更加宏大的理论中。而倡议联盟框架假定是如果对信念体系和公共政策进行分析，就能区分“核心”元素和“次要”的元素6政策倡议联盟围绕对核心元素的共同信念而建立起来；我们假设这些共同信念在十年乃至数十年间是相对稳定的，因此联盟的构成在同样的时间段内也是相对稳定的。根据倡议联盟框架政策随着时间推移而发生变化，是三种过程共同作用的结果。第一种过程是在政策子系统中，各个相互竞争的倡议联盟之间的互动。第二种过程是指社会经济环境下影响政策子系统的外部变化、在整个政策系统占据主导地位的倡议联盟，以及其他政策子系统的产出给竞争联盟带来的机会和障碍。第三个过程指的是稳定的系统要素—比如社会结构和宪法原则—对各个政策子系统产生的约束，以及对其资源状况产生的影响。其中，关于第一种过程，一个政策倡议联盟由来自各个政府层级的公共机构和私营机构的人员组成，他们拥有共同的基本信念（包括政策目标及其因果关系，以及其他相关理念），试图通过干预规则、预算、政府机构的人事安排，最终达到政策目标。而影响子系统政策变迁的外部因素有来自社会、法律、资源特点等，作者强调当把稳定的外部因素和比较动态的外部因素区分开来具体而言，就是在数十年的范围内相对稳定的变量；其次，在几年之内可能发生较大变化的方面，这些方面也就成为引发政策变迁的主要因素。文中还提到了政策倡议联盟与公共政策的关系政策倡议联盟试图把他们的信念转化为公共政策或者政府项目（这通常包含一系列目标、指示，以及为了实现政策目标向行政机构进行的授权）。虽然在通常的情况下，要求折中、妥协的压力会使政府项目最终成为各个政策联盟所导元素的综合体，但1970年的《联邦清洁空气法修正案》是＿个特例，这一修正案包含了清洁空气政策倡议联盟信念体系中的大部分元素。1977年和1900年的《清洁空气修正案》则包含了经济可行性政策倡议联盟所寻求的一些折中方案（比如1977年推迟实施严厉的汽车废弃排放标准，1900年在酸雨项目中使用经济激励措施等），但是，总体来看，联邦清洁空气法的基本观点体现了清洁空气政策倡议联盟的大部分信念，与后面阐述的以政策为导向的信念体系构成了紧密的逻辑联系。四、案例分析运用和理论的完善在这本书的第二部分中，作者用倡议联盟方法分析加拿大的教育政策变迁、放松航空管制、加利福尼亚州的水利政策、联邦通讯政策的变迁等案例，而在案例的选择上，主要采用了案例能涵盖大范围的政策领域和政府权限和邀请对政策领域有深入研究的学者撰写（其中注意规避了已经赞同倡议联盟框架）两个标准。于是，这些案例涵盖了六个不同的政策领域：中等教育、航空管制、供水、电视业管制、能源生产和土地使用，与此同时，涵盖了包括三个有关美国联邦政府的、两个涉及美国州政府层级以下的政府的和一个案例涉及加拿大的案例。总体而言，虽然这些案例包含了一些具有代表性的政策争论，但这些案例的确涵盖了广泛的政策领域和政治体系。所有作者都是知识渊博的专家，他们并没有特别兴趣要肯定倡议联盟框架的有效性。第4章中汉妮·Ｂ·莫维尼（加拿大握太华大学）把倡议联盟框架用于分析加拿大安大略省说法语的少数群体争取在该省建立他们自己的中学的案例。在第5章中，安东尼·Ｅ·布朗（美国俄克拉荷马州立大学）和约瑟夫·小斯图尔特（美国得克萨斯大学达拉斯分校），运用倡议联盟框架分析了商业航线放松规制的过程。他们的分析认为，在相当长的时间内，这个政策子系统内部存在相当稳定的政策倡议联盟，20世纪70年代后期，在政策学习和外部事件影响下，长期以来处于少数的联盟变成了占据主导位置的联盟。在第6章中，约翰·Ｅ芒罗（任职加州大学洛杉矾分校，兼任ＢＤＭ顾问）分析了加州过去50年间的供水政策，他们分析的重点是：1930年到1969年间主张发展的政策倡议联盟明显占据了主导地位，后来由于环境保护组织的势力（以及主张效率优先的经济学家的影响）日渐强大，终于在20世纪70年代中期使整个局势演变为各方竞争的僵局。在这个过程中，政策学习发挥了重要作用，外部事件的作用也不可小视＿特别是干旱的发生、能源危机，以及州长选举。这一章还包含了一个精彩的案例，案例讲述了20世纪70年代后期，双方阵营的极端分子是如何阻止了加州前任州长试图从中斡旋、解决问题的努力。在第7章，理查德。Ｐ·巴克（佐治亚理工学院）作了＿个有创造力的研究，分析了在20世纪40年代，联邦通讯委员会的技术咨询委员会如何试图开发一项统一的技术，以促进电视的发展。书中对这些案例总结道：正像倡议联盟框架所指出的，尽管有不计其数的经济利益牵涉到冲突中，但半职业化的讨论群体和可操控的技术促进了政策学习和问题的最终解决。这本书在最后总结性地展示了其在“倡议联盟框架”构造和分析论证中的“勃勃野心”。在书中第—部分提出看做政策阶段分析模型的替代方法的倡议联盟框架，并把政策制定过程概念化。第二，倡议联盟框架在许多学者的在涵盖范围广泛的不同领域中得到了应用，并得到了对其优缺点的中肯评估。基于这些评估和总结，书中对框架进行了几处重要修正。最后作者对学者和实践工作者应用倡议联盟框架的情况是时候超越政策的阶段分析模型，开发并检验分析政策过程的—系列理论了，这些理论在描述上更加精确、在经验上具有可检验性，并且愿意就一定数量的因果关系影响元素作出假定。我们希望本书能够鼓励其他学者把倡议联盟框架应用于更多的政策领域，并开发出其他分析政策过程的理论框架。