多中心 奥斯特罗姆

多中心文森特.奥斯特罗姆著毛寿龙译第一节导言10年前，查尔斯·蒂伯特、罗伯特·瓦伦和我提出一个观点，认为可以把大城市地区的治理模式看作是多中心的政治体制(Ostrom,TieboutandWarren,1961；本书第一章)。我们认为，多中心政治体制的特点是存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。我们在使用“政治”一词时，与“政府”同义。我们认为，政府的“事务”是生产(或者提供)各种各样的公益物品和服务。“体制”则是指长期持续存在的一组有序的关系。通过把大城市地区构想成多中心政治体制，我们实际上是在说明一种有序关系的体制，它是权力分散和管辖交叠的基础，它往往被看作是“混乱的”，是大城市地区政府制度失败的主要根源。如果提出了一种适当的理论，它就应该能够解释我们在大城市地区所看到的行为模式，并预测其行为趋向。在确定了多中心体制行为的理论前提下，我们认为多中心安排效率方面的表现差于只有一个政府单位对任何特定的大城市地区进行排他性管辖的充分一体化的体制，这一观点并不存在不言自明的理由。关心“效率和节俭”改革运动的人们根据效率的理由早就主张要把许多地方管辖权合并或者融合成一个单一的全面政府单位来管辖任何特定的大城市地区。他们的理由是交叠管辖引致服务或者职能的重复。根据不言自明的理由，认为重复服务是浪费性的或者无效率的。我们挑战这一预设。如果许多机构在提供类似的但又有所区别的、有害于多样化的利益社群的服务，这一推理是不成立的，比如，联邦调查局的服务并不必然与州和地方警察力量的服务重复。然而，我们并不认为所有的多中心体制必然是有效的。任何特定多中心体制的效率取决于操作关系与有效表现的理论上明确条件相一致的程度。这些有效表现的必要条件，一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致，二是在政府单位之间发展合作性的安排采取互利的共同行动，三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。主流的理论倾向于认为权力分散和交叠管辖的存在引起常常被描述为“混乱”的事务状态。这种事务状态的特质是“混乱的”，意味着缺乏解释行动理论来解释这种事务状态。真正混乱的事务状态是难以持久存在的，除非存在一个伟大的随机选择者来“维持”混乱的“秩序”。进而言之，真正混乱的状态是不可能用诸如效率或者回应性的绩效标准来评估的。因为多中心的政治体制是存在的，并且持续了好长时间，有序关系的结构或许看似混乱，却是存在的。如果存在这样的有序关系的结构，人们就可以认为可具体化的结构条件可以激发可预料的行为模式。只有能够确立可预料的有序关系的模式，才有可能评估多中心体制的绩效，预料其未来的绩效，并与其他某种有序结构相比较。解释性理论的开发必须先于根据规范的标准评估可选择的组织模式。奥斯特罗姆、蒂伯特和瓦伦所提出的观点在对这一思想表示怀疑的学者那里激起了反应。最坚定的反应是把这一取向看作是“市场模式”。这一取向一旦获得了这一名称，就为某些学者贬斥为是不适当的模式。其他人运用“市场模式”时其意思是有关原子个人主义和古典经济理论其他属性的自由组合。如果奥斯特罗姆、蒂伯特和瓦伦的理论是一种简单的市场模式，源于古典经济理论，那么就有理由拒绝这一思想。根据经济理论，我们可以预料在市场条件下向个人提供公益物品和服务的努力将会失败。然而，我们从未有意发展一个严格的市场模式，来向个人购买者提供公益物品和服务。我们也无意根据古典经济理论提出一种经济模式。相反，我们想说明的是半市场机制在公共服务经济领域里是可行的，这对于公共行政理论意味着新的维度。另一反应把奥斯特罗姆、蒂伯特和瓦伦的设想看作是使现状合理化或者为现状辩护。一个理论解释看似混乱的秩序并解释现状，作为实证理论就已经获得了某种小小的成功。任何解释性的理论，如果它是成功的，大概都要在条件和结果之间的关系能够得到解释的意义上要使现状合理化。然而，一个理论应该使人能够预料不同条件下可能得到的不同结果。在这一意义上，一个政治理论也应该使政治决策者以可预料的方式变更结构安排，改变结果。这样，适当地认识现行体制中存在的有规则的东西以及在该体制中发生的变化可能导致的结果，是改革成功的必要前提。然而，一种解释性理论应该与规范的解决方案相一致，而不是符合现状。官僚组织不是为法国或者俄罗斯旧制度的现状辩护，多中心组织的理论也应该不是在为当代美国的现状辩护。在任何特定的时间限度内，任何给定的政治体制都比引起现状的现行组别的政策方案更适合于大范围的替代政策方案。实际上，多中心体制应该比单中心体制更适合于多样化的政策方案。这些反应指出奥斯特罗姆、蒂伯特和瓦伦的观点存在着一些严重的缺陷。我们所从事的任务比我们已经认识到的更困难。如果大城市地区的治理要成为多中心秩序，多中心必须可应用于大范围的社会任务。然而，要理解大城市地区多中心政府体制的结构和行为特色，解决这些问题是必要的。进言之，为大城市地区治理设计替代制度安排，对这一规范问题感兴趣的任何人来说，理解这一点都是重要的。多中心政治体制能够存在的可能性并不妨碍单中心政治体制能够存在的可能性。每一个可能性都取决于概括每个体制的重要定义性的特质，并说明具有这些定义性特质的体制之维持必须满足的逻辑上必要的条件。而且，主要是单中心的政治体制不一定妨碍这一可能性，即在这样的组织体制中可能存在着一些多中心的因素。相反，主要是多中心的政治体制存在也不一定妨碍单中心的因素在这种体制中存在。人类行为潜在的多样性内含着许多组别的可能性，在这一极其广泛的可能性中，政治关系作为其中的一组可能性存在。当人类行为中的潜在多样性受到约束，以排除一些可能性而允许其他可能性，这时社会组织就出现了。决策规则或者法律是一种工具，分割所有可能性，把它们分为允许的和被禁止的关系。然而，被禁止的或者非法的行动在技术上或者经验上依然是可能的。法律约束的运作取决于某些决策者(即政府官员)采取行动，决定、实施和变更法律关系。法律本身从来不是自我产生、自我决定或者自我实施的。社会组织任何模式的维持取决于某些决策者潜在地运用惩罚，来实施其他决策者之中的法律关系。因此，决策权能不平等的分配必然存在于任何政治体制中(V.Ostrom,1971a)。单中心政治体制重要的定义性特质是决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策结构，该机关或结构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使。在单中心政治体制中，拥有“终极权威”的人和服从该权威的人之间决策权能的分配是极其不平等的。多中心政治体制重要的定义性特质是许多官员和决策结构分享着有限的且相对自主的专有权，来决定、实施和变更法律关系。在多中心的政治体制中，没有一个机关或者决策结构对强力的合法使用拥有终极的垄断。“治人者”与“治于人者”在权威上的不平等是有意受到约束和限制的，这样“治人者”也能够接受法律的“统治”，并被要求服务于“治于人者”。多中心政治体制的基本结构取决于多中心安排的可行性，这些安排对于不同类型的人类关系的治理是适当的。正式政府安排结构中的多中心本身对于维持政治和社会关系活动的多中心是不适当的。在下文的讨论中，我将把市场组织中的多中心看作是治理更为广泛的人类交易的工具。我也将探讨司法决策中的多中心，把它看作是实施法律关系的工具。我将继续考查宪政中的多中心，认为它是针对行使超常政府专有权的人实施宪法性法律条款的工具。然后我也将考查政治领导选择以及政治结盟中的多中心。最后，我将考查公共服务经济中多中心对公益物品和服务之提供和生产的应用。如果在这些组别之每一组政治关系结构中，多中心都能够得以维继，那么大城市地区治理的多中心在理论上和技术可行性上都是可能的。在政治理论中，如果不诉诸高度专横的法律和秩序的假设，假设不存在而排除重要的问题，就从来不可能具体地说明必要且充分的条件。在构造政治关系方面，利用多中心组织行使的结果会有什么规范意义，对此我也有兴趣。民主社会的重要特质是，决策权能广泛分散，个人有充分的裁量权或者自由，政府官员的行为受到有效且常规的制约。比如，拉斯韦尔和卡普兰(LasswellandKaplan,1950)以此方式界定民主。从规范的观点来看，民主社会的活力取决于这种社会治理存在着着实质性的多中心因素。多中心允许个人决策者之间依据公共制定的法律规则自主治理。个人自由和对官员行为的约束取决于宪法“保障”。宪法“保障”的实施主要取决于宪法性法律的司法地位。可实施的宪法性法律体系的维继在理论上似乎是必要的，但并不是实现诸如“自由(libertyandfreedom)”和“正义”等价值的充分的条件。为了厘清多中心在人类社会治理中每个要素方面的应用，我将引用迈克尔·波兰尼的著作，他给多中心秩序的定义增加了重要的要素。波兰尼也说明了多中心概念对于理解市场组织和司法决策中行为模式的意义。然而，波兰尼并未解决这一问题，在政治体制中的政府能否以多中心的方式来组织。亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中早就设计了这一问题的解决方案。汉密尔顿和麦迪逊并没有运用“多中心”一词，但他们的联邦主义原则和限权宪法体制内权力分立的构思满足了多中心的定义性条件。权威分散于许多决策中心，必然存在于联邦政府体制中，这种体制的每一个政府单位内权力都在不同的决策结构之间分立。哪里宪政结构作为一个多中心安排得以设计，哪里多中心在实践上的维继就要依靠在如下几个方面多中心的组织条件是否占据主导地位，政治领导的选择以及政治联盟的塑造。麦迪逊预见到了这些条件，奥斯特拉戈斯基也已经考查过这些条件。剩下的问题是，在公共服务经济中，多中心是否能够应用于公益物品和服务的提供和生产。第二节多中心概念就我所知，“多中心”一词首先是由迈克尔·波兰尼在一系列文章中所使用的，这些文章最后以《自由的逻辑》(Polanyi,1951)为书名得以出版。波兰尼区别了组织社会任务的两种方法或者两种秩序。一是设计的或者指挥的秩序，它为终极的权威所协调，该权威通过一体化的命令结构实施控制。在设计的或者指挥的秩序中，存在上下级关系，上级A指挥下级B1，B2，B3……Bn，来执行特定的任务，或者完成特定的使命。在极端的情况下，上级A可以命令下级B2去杀死B3。这样的秩序可以概括为一元的或者单中心的秩序。波兰尼把另外一个类型的组织社会任务的秩序确定为“自发的”或者多中心的秩序。自发的或者多中心的秩序是这样一种秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系。在一组规则之内，个人决策者可自由地追求其自己的利益，但其利益受实施这些决策规则所固有的约束。在多中心秩序理论中，个人是基本的分析单位。假定个人是利益相关的决策者，他能够计算受风险和不确定因素影响的潜在的收益和成本。个人会选择策略，他认为这些策略将增进其潜在的净福利。个人也会占据一些职位，在此所作出的决策代表他人的利益。所有这些情况都涉及到战略机会的选择，在一系列同时发生的博弈中每一个选择都是其中的一次行动，这些选择的依据是其潜在的收益，这些收益部分源于对于能力和责任的偶然因素的计算。商业企业、立法机关、政党、公共机构或者民族国家或许也可以用作分析单位，它们结构性的条件是一组组单个的决策者进行类似的战略计算。商业企业可以作为分析单位，每一个企业中一组个人决策者面临着类似的计算，这些计算为市场竞争的领域所确定。民族国家也可以用作分析单位，每个国家在国际领域里面临着类似的战略计算。而政党也可以作为分析单位，每个政党在赢得选举或者组织统治联盟方面面临着类似的战略计算。然而，市场、选举和国际关系所涉及的战略计算是不同的，在此在所有决策领域里涉及所有分析单位时，在总体上不能作预测性的推论。只有在分析单位的领域能够得到具体说明，或者多个领域能够被概括为一系列同时发生或者出现的博弈时，才能作出预测性的推论。多中心的政治体制就是这样的分析单位，在其中每一个行为者参与一系列同时发生之博弈，每一个行为在同时发生的博弈中都是潜在的一个行动。一般的规则体系为多中心体制的有序关系提供了一个框架，奥斯特罗姆、蒂伯特和瓦伦谨慎地忽略了波兰尼所强调的这一问题。我们隐然地把“政治的”等同于“政府