国务院关于加快发展旅游业的意见政策全解读

1《国务院关于加快发展旅游业的意见》政策解读（王月浩曾博伟作者单位：国家旅游局政策法规司）《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）已于2009年12月1日正式发布。《意见》按照科学发展观的要求，对旅游业提出了全新的定位，指出了把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的宏伟目标，并就新时期旅游业发展进行了全面部署，明确了具体的发展目标。《意见》立足当前，着眼长远，从“大旅游”的战略角度对未来旅游业发展的主要任务进行了阐述，提出了一系列促进旅游业又好又快发展的具体政策措施，这些政策措施兼具原则性和引导性，又具有极强的操作性，是此次《意见》一个突出的亮点。贯彻落实这些政策措施，是各级政府和部门的重大责任和光荣的历史使命。为便于全国旅游行业更好地理解《意见》中有关政策出台的背景和政策立意，我们从《意见》中梳理了二十八条政策，分析现状，进行解析，希望各地在下一步工作中既要依据职能做好本职工作，又能更好地进行统筹协调，在当地党委政府和领导下，在各相关部门的大力支持和配合下把《意见》精神贯彻落实好。一、放宽旅游市场准入，打破行业、地区壁垒，简化审批手续，鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。2现状分析：放宽市场准入，鼓励各种资本进入市场是市场经济发展的大势所趋。就旅游行业而言，目前，从国家法律、法规和政策层面，并无明显的行业壁垒存在，但在操作层面，由于对法律、法规和政策的理解不同，加之保护本地区利益的需要，有些地方确实存在一些事实上的行业和地区壁垒。如有些地方规定非本行政区的旅游车辆不能进入本地区景区点，或要求其交纳一定的额外费用方许进入；又如，异地旅游企业进入本地区经营时，有些地方规定或在操作中执行一些高于本地企业的进入标准，实质性限制旅游企业的跨区域经营；再如在一些地区导游的异地带团还存在一定的障碍。这些问题多年来一直困扰旅游业的发展，虽然在全行业的努力下有所改观，但问题仍不同程度地存在，需要在今后工作中加大力度。政策解析：此条政策的立意，在于通过改革在国内形成统一的旅游大市场，从大局出发，调动社会各方面力量广泛参与到旅游业发展建设中。各地旅游部门需以改革的精神和勇气，重新梳理和审视本地区在消除行业、地区壁垒方面存在的问题，旅游部门能够解决的，要抓紧时间尽快解决；仅靠旅游部门不能解决的，要争取当地党委、政府的支持，积极协调有关部门予以解决。二、推进国有旅游企业改组改制，支持民营和中小旅游企业发展，支持各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，培育一批具有竞争力的大型旅游企业集团。现状分析：旅游企业是旅游市场发展和完善的基本载体3和要素。虽然经过全行业的共同努力，旅游企业小、散、弱、差的局面在近些年出现了较大的改观，但在旅游市场更趋市场化、国际化的今天，依然存在大型企业集团缺乏，国际竞争力不足的问题；中小旅游企业由于缺乏有力的支持，面对激烈的市场竞争显得经营乏力，有些企业在恶性竞争的市场环境中难于立足；部分地方国有旅游企业的改组改制仍不彻底，仍不能具备完全走向市场独立生存的能力。这些问题随着旅游业的发展更加突出，这给中国旅游业整体实力的加强，以及规范旅游市场的发展环境造成了负面影响，需要在改革中予以着力推动。政策解析：此条政策的立意，在于全面推动各类旅游企业的做大做强，从而提高旅游企业的总体市场竞争力，进而提高旅游产业的整体素质。政策充分考虑到旅游业产业链长、涉及面宽的特点，专门提出各类企业跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，有利于推动形成一批有市场竞争力的大型旅游企业集团。各地需按照本条政策的要求，进一步推动国有旅游企业的改革改制，通过必要的扶持和引导，尽快把国有旅游企业推向市场；应加大对中小企业的扶持力度，加强监督和管理，对资质优良、经营业绩突出、市场潜力大的中小企业，要探索更多手段予以扶持。三、支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点，鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。现状分析：近年来，一些地方在保护和开发兼顾的前提下统筹各类资源，理顺管理体制机制，消除发展障碍，推动4旅游资源一体化管理，为理顺旅游管理关系提供了宝贵的经验。但从全国范围看，这种实践范围仍然有限，在操作过程中仍遇到这样那样的问题，需要进一步推动。近年来，按照中央关于加大改革力度的要求，部分地方开始进行旅游综合改革和专项改革试验，有些地方在社会经济综合改革过程中对旅游改革给予了较高的重视。国家旅游局十分关注这些改革和实践，并在职权范围内对一些改革进行了实质性的支持（如与商务部一起，为支持广东先行先试改革，把外资旅行社审批权下放至广东省旅游局）。总体来看，这些改革还处于探索中，需要进一步的实践检验和发展完善。政策解析：本条政策的立意，在于鼓励地方以更广阔的视野开展旅游业改革试验，从中总结经验，推进旅游产业整体改革步伐。进行旅游综合改革和专项改革的地区，应进一步大胆探索和实践，以更实际的举措推进改革实践；进行经济社会改革综合试点的地区，旅游部门应加强与党委、政府和相关部门的协调，将旅游改革的内容更多地纳入到综合改革中；有条件的地区应积极协调党委、政府和相关部门，推动旅游资源一体化管理，及时发现和解决工作推动中存在的问题。各地需加强与国家旅游局在改革方面的信息互通，及时提出在改革中遇到的问题和需要国家旅游局协调解决的问题，以利国家旅游局从更宏观的层面总体谋划，推动整个产业的改革和发展。四、旅游行政管理及相关部门要加快职能转变，把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去。5五年内，各级各类旅游行业协会的人员和财务关系要与旅游行政管理等部门脱钩。现状分析：转变政府职能，更好地发挥政府在宏观调控方面的作用，把应当由企业、行业协会和中介组织承担的职能和机构转移出去，是建设务实、高效政府的要求。目前，各行各业都面临着政府与协会脱钩的工作任务。旅游行业协会的改革已进行多年，但目前，协会与人员、财务关系与政府还有千丝万缕的联系，致使协会的相对独立性、自律功能和作为政府与市场间桥梁的作用得不到充分发挥。政策解析：此条政策的立意，在于通过把协会改革改制进行得更深入、更彻底，从而加快政府职能转变，实现建设务实、高效政府的要求。《意见》中对此提出量化的时间要求，是对旅游改革寄予的厚望，各地需按照这一要求，抓紧做出协会改革改制的具体方案和时间安排，按时完成任务。五、景区门票价格调整要提前半年向社会公布，所有旅游收费均应按规定向社会公示。现状分析：景区门票价格是影响游客做出出行选择的敏感因素之一，是游客作为消费者享有知情权的重要组成部分。旅游活动需要较长计划周期，以及游客与旅行社签订合同和合同执行不同步、间隔时间较长的特点，决定了景区门票价格必须相对稳定。目前，国家层面对于门票价格调整的公布及其公布时限，以及旅游收费向社会的公示均无十分明确的规定，各地在实践中也做法不一。有些景区在旺季来临前突然提价，致使旅行社迫于经营压力，要求游客修改已经6订立旅游合同的价格条款，由此引发的纠纷给旅行社业务的正常操作带来很大困扰，不同程度地影响了旅行社的声誉，更给游客的实际利益带来了损害。政策解析：本条政策的立意，在于通过对景区门票价格调整向社会公布设定具体时限，以及向社会公示旅游收费项目做出原则规定，以便更好地保护游客的知情权和旅游企业的切身利益。各地旅游部门需协同发展改革、价格部门，根据本条政策对于时限等方面的要求，及时制定具体措施和办法予以落实，并加强对公布和公示本身及其执行情况的监督。六、全面落实旅游景区对老年人和学生等特殊人群门票优惠政策。现状分析：国家发改委、国家旅游局等八部（委）《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》（发改价格［2008］905号）明确规定，“游览参观点要明确对儿童、学生、未成年人、老年人、现役军人、残疾人、宗教人士等的门票价格减免范围和标准”。但在具体操作过程中，各地对于特殊人群门票减免范围和标准的规定各不相同，有些游览参观点至今没有对特殊人群实行门票价格优惠。政策解析：本条政策的立意，在于通过对特殊人群实行门票价格优惠，更好地体现社会对特殊人群的特殊保护，更好地体现以人为本的宗旨。政策的内涵，一方面在于再一次明确对于特殊人群应该实行门票优惠，另一方面，在于固化这些优惠政策执行的范围和标准，以提高其执行力和执行效7果。各地需按照本条政策和《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》的要求，迅速制定有关对特殊人群进行游览参观点门票优惠的措施和办法，向社会进行公示，并加强对执行工作的监督检查。七、城市公交服务网络要逐步延伸到周边主要景区和乡村旅游点，公路服务区要拓展旅游服务功能。现状分析：城市周边景区景点和乡村旅游点的交通网络建设，以及公路服务区旅游服务功能的拓展，是提高旅游通达性和便利性，从而吸引更多自助游客的重要因素。近些年，根据当地旅游发展的需要，城市公交向景点延伸、开通专门的旅游专线的做法越来越普遍，受到了市民和短途游客的广泛欢迎。政策解析：此条政策的立意，在于提示各地旅游部门加强与公路管理等相关部门的合作，在城市公交线路建设、公路及相关配套设施建设方面更多地考虑游客需求，把旅游服务要素更多地融入其中，为日益增多的散客旅游提供更为便捷的服务。八、博物馆、金融服务网点、邮政服务网点等在旅游旺季应适当延长开放时间和服务时间。现状分析：长期以来，除在国内外或较大范围内影响力较强的博物馆外，普通博物馆并不能被纳入旅行社安排线路的主要活动内容中；同时，博物馆开放时间与主要景区点的开放时间几乎相同，但其吸引力一般远低于旅行社线路安排中的主要景点，这使得游客在两难境况下进行选择时，通常8放弃对博物馆的参观游览。这在一定程度上造成众多博物馆资源的浪费和闲置，与其相对应的是游客晚间游览项目贫乏的局面迟迟得不到改观。特别是在八部（委）《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》中提到，“除文物建筑及遗址类博物馆外，全国各级文化、文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆和全国爱国主义教育示范基地，今明两年内全部向社会免费开放”，这一政策执行后，免费博物馆资源如何得到更好的利用将成为需要研究的重要问题。另一方面，由于同样的营业时间重叠所带来的矛盾，使游客很难享受到便利的金融、邮政等服务，游客在出行过程中的正常需求得不到有效释放，本应带动的相关消费受到限制。政策解析：本条政策的立意，在于以市场需求为导向，通过适当的旅游旺季的开放和营业时间调整，解决游客日间游览和晚间活动不能兼顾的矛盾，更好地提高各类资源的利用率，为游客提供更加便利的消费环境，从而达到丰富游客体验、拉动消费的目的。各地旅游部门需积极与文化、文物部门协调，从各级文化、文物部门归口管理的博物馆入手，率先实行旺季适当延长营业时间；对于未由文化、文物部门归口管理的博物馆，采取适当方式加以引导，鼓励和支持其在旺季适当延长营业时间。同时，应与金融、邮政部门一起，根据当地实际情况，研究制定旅游旺季适当延长营业时间的办法和措施。九、各类经营场所的公用厕所要对游客开放。现状分析：上世纪九十年代中后期以来，在国家旅游局9的倡导下，不少地方、景区点专门开展旅游厕所兴建和改造工程，特别是优秀旅游城市、最佳旅游城市和旅游强县创建工作开展后，《标准》中融入关于厕所建设的硬指标，城市公共卫生间建设得到了各地的高度重视，这对缓解游客“如厕难”问题起到了积极作用。但由于政府投入有限，随着游客量的不断增长，厕所总体保有量与游客实际需求的矛盾仍然存在。因此，在单纯依靠公共投入满足这方面需求之外，还应该通过倡导和引导，使现有各种厕所资源得到更好，更合理的利用。目前我国无明确规定禁止经营场所的公用厕所向游客开放，但许多经营者出于各种考虑，禁止非本场所消费者在本场所内上厕所的情况普遍存在；由于对此问题向无明确定论，游客也往往不敢贸然到非购物的经营场所上厕所。政策解析：此条政策的立意，在于充分利用现有资源，更有效地缓解游客在游览过程中的如厕难问题。政策的内涵有两个方面：一是进一步明确经营场所公用厕所可为游客所用，从而达到更好的提示效果；二是鼓励经营场所将公用厕所向游客开放。此处“经