关于加强民政行政执法工作的思考

1关于加强民政行政执法工作的思考党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国进行了总体部署，民政部印发了《关于全面推进民政法治建设的意见》，为更好发挥法治在推动民政事业发展中的引领和规范作用、全面推进民政法治建设提供了基本遵循和行动指南。随着社会主义法治国家建设的不断推进，城乡居民民主法治意识日益成熟，迫切要求各级政府公开、公平、公正执法。规范民政行政执法行为，有助于将各类民政行政行为自觉纳入法制化轨道，推进民政工作规范化、制度化和透明化，确保党和政府各项利民、惠民举措公平、及时地落实到位，依法维护民政工作对象权益，是促进民政事业发展以及提高民政部门行政效能的重要基础，是提升依法行政水平的重要途径，也是健全行政执法责任制的重要内容，对于保障民政工作发展具有重要意义。一、民政行政执法的基本现状行政执法，是加强政府行政工作效能，着力解决行政过程中面临问题的根本要求和重要途径。因此，作为政府的重要职能部门，必须重视行政执法工作。（一）从民政行政职能看，民政工作领域不断拓展，加强民政行政执法工作的重要性紧迫性日益突出。当前，民政担负社会救助、救灾救济、社会福利、社会组织管理、村民自治与社区建2设、区划地名、优抚安置、婚姻、殡葬等职能职责，无一不与人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题息息相关，体现着党和政府对民生民利的关注与重视，对整个社会的和谐稳定产生着重大影响。随着全面依法治国方略的实施推进和和经济社会快速发展，新情况新课题不断涌现，民政部门的职能范围逐步扩大、工作领域不断拓展，民政工作从服务型方式，快速向服务与管理并举方式转变，科学化、规范化、法制化要求不断增强，建设“法治民政”的趋势日益迫切。在当前的形势下，各级民政部门要深刻认识全面推进民政法治建设的重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，立足服务民政事业发展全局，坚持深化改革和法治建设共同推进，为加快法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化发挥更大的作用。（二）从民政行政执法依据看，相关规章制度日益增多，但完善的法律法规体系尚未建立。随着国家依法治国总体框架的构筑，民政部门的法制建设也得到了加强，民政立法创制工作取得重要进展，《社会救助暂行办法》、《慈善法》等专门法律法规相继出台，为民政执法工作提供了有力依据，民政行政法律法规体系正在逐步建立。但长期以来由于传统民政工作的边缘性、分散性、临时性等特点，民政部门习惯于采用行政手段来管理民政工作，不太注重加强执法体系建设，民政法制建设的整体还是滞后于经济社会的发展，尤其是民政法治实施体系和法治监督体系需要加快建立完善，对缺乏执法依据的民政业务要抓紧制定，对3与经济社会发展不相符的执法依据要抓紧修改，切实增强法律法规规章的可执行性。用民政法律法规来规范执法行为，真正做到行政审批、行政程序、行政处罚法定化，确保执法工作有章可循、追责有据可依，减少民政工作的主观随意性、盲目性，提高行政效率和执法水平。（三）从民政行政执法情况看，事后监管任务不断加重，民政执法工作有待加强。随着民政业务的拓展，社会管理服务事务的增多，民政部门作出的具体行政行为涉及社会救助、最低生活保障、社会组织管理、婚姻与收养登记、区划与地名、优抚安置、殡葬管理等各项民政业务的审批及其行政监察与违法行为的查处，民政行政执法事后监管任务随之急剧增加。随着依法治国理念的强化、社会法治意识的提高，社会公众对民政行政执法的监督水平和要求日益提高，不可避免的出现行政复议和行政诉讼增多趋势。但目前民政行政执法在一些地区仍得不到应有的重视，民政执法意识淡薄，机构缺失，队伍缺失、零散无力，地方性民政法规立法滞后，部门之间执法协调配合不力等等，与形势发展要求的矛盾十分突出。一、当前民政行政执法工作存在的主要问题民政业务涉及社会稳定发展的方方面面，随着社会的发展和政府职能的转变，越来越处于政府工作的核心地位。然而，当民政部门涉足监督管理，行政执法等领域时往往难以体现出行政机关应有的权威性。民政执法行为得不到相对人充分的尊重，执法4人员常常找不到有效的执法手段来应对各种违法行为，甚至有些民政工作人员不愿执法，不敢执法，民政执法的效果不理想。（一）思想认识不够到位，缺乏良好的执法环境。长期以来，民政部门在人们心目中一直是专做赈灾募捐、救孤助残、扶贫帮困、优抚安置、生活保障等民生工作的社会福利部门，而不是执法部门，其职能主体淡化了人们对其行政执法的认同。由于历史和现实的原因，大部分民政干部只顾忙于事务性工作，开展民政工作法治化的理论研究少，不善于从法律的角度思考民政的问题，法律意识淡薄，严重阻碍了民政工作法治化的发展。基层民政工作人员习惯于用行政手段和传统习惯处理民政事务，在实际工作中往往侧重于行政审批和提供服务，对监督管理、行政处罚等具体执法活动重视不够。由于思想认识上存在着误区，造成了实际工作中常常出现重政策、轻法律，重审批、轻监管，重服务、轻管理，重说理、轻处罚等偏差。（二）执法依据刚性不强，缺乏过硬的执法手段。民政行政执法所依据的法律、法规、规章和规范性文件很多，但可操作性不强，强调必须怎样做、应当怎么办的很多，而对违反了这些规定应当怎样处理却规定得太少。有相当一部分涉及执法和处罚的条款，要么规定不明确、不具体，缺乏硬性要求和可操作性；要么过分强调联合执法，没有确定民政部门的执法主体地位和独立处罚权。如殡葬管理的相关规定，本来民政部门是执法主体，但在具体实施执法职能时须会同其他行政部门共同执行，其他部门5的配合往往流于形式，导致民政执法主体有名无实，同时群众的反应十分强烈，民政部门只能被动协调，导致殡葬相关行为的治理难以达到令人满意的效果。由于执法依据的刚性不足，程序不明确，联合执法难以协调有关部门，“无法可依，有法难依”的现象在民政部门中尤其明显，使民政执法力不从心。加上行政执法人员没有统一着装，执法活动缺乏权威性和易识别性，在具体执法过程中，主要是靠口头说明、出示执法证件表明身份，对违法行为缺乏具体可行的处罚措施以及处罚标准和程序，造成执法手段弱化，执法行为得不到切实保障，执法权威无法有效树立。（三）法制机构建设滞后，缺乏应有的执法力量。执法队伍是落实日常管理的力量保证，民政系统执法力量严重不足是造成民政执法权威缺失的一个重要原因。基层民政部门机关职能科室大多集多项行政管理职能于一身，每个业务科室普遍承担2-3项甚至更多工作职能，大多数基层民政部门没有专门法制机构，甚至连专职法制工作人员都没有。而与此相对应的行政执法工作量大且程序性强，时限要求高，像行政处罚中许多工作环节，不仅有严格的程序规定，而且要有两名持有效执法证件的相关工作人员同时到场执法，显然，以目前的执法队伍状况很难满足工作需要，与之相应的便是执法行为的简单化和执法程序的不规范。由于法制工作人员少，机构不健全，专门的执法队伍尚未建立，无法统一规范行政监管、执法监察、行政处罚、行政复议等各项行政行为，难以及时有效地开展法制宣传、法律咨询、立法调研、执法6培训、检查考核等日常民政法制工作，极大地制约了民政系统依法行政工作整体水平的提高，与日益繁重的民政行政执法任务很不相适应。（四）执法人员素质不高，缺乏有效的执法监督。近年来，各级政府、民政部门采取多种形式加强普法宣传和执法培训，工作人员的法制观念日益增强，依法办事能力不断提高，但与当前全面推进依法行政、加快建设法治政府的要求相比还有较大的差距。有的同志对依法行政的重要性认识不足，对开展民政执法有畏难情绪，担心处罚不当会惹麻烦；有的同志有老好人思想，不愿因严格执法而得罪人；有的同志对民政法律法规及相关执法程序不熟悉、不精通，实际执法过程中往往重实体、轻程序，出现执法依据适用不当和程序违法等问题。二、对进一步加强民政行政执法工作的几点建议民政工作直接面对广大人民群众，在保障困难群众、特殊群体的基本生活权益，促进基层民主建设，以及发展社会事业，促进社会公平，维护社会安定团结等方面具有重要的作用，随着社会的发展和政府职能的进一步转变，民政工作越来越处于政府工作的核心地位，加强民政行政执法是保障民政系统依法行政的基本要求，也是做好各项民政工作的根本保证。（一）完善政策法规体系。民政立法的政策性强，社会影响面大，要把民政法律制度的立改废释要主动与民政事业发展的总体规划和民政工作改革的重大决策结合起来，特别要注重与深化7民政改革相衔接，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。要完善公众参与民政立法机制，建立民政立法项目征集和论证制度，健全民政立法项目草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。同时应明确规定民政机关的执法主体地位和独立处罚权，赋予民政部门执法权威，避免过分强调联合执法带来的相互推诿、职责不清、难以协调等弊端。努力增强民政法律法规的可操作性，促进民政工作权限法定化、职责明确化、程序公开化、行为规范化，为推动民政事业的科学发展创造良好的法治环境。（二）健全行政执法机制。推进民政执法体制改革，整合民政部门内部执法职能和执法资源，相对集中民政行政检查权、行政处罚权、行政强制权，推进民政综合执法。要按照法定职责必须为、法无授权不可为的要求，依法全面履行民政部门执法职能，制定民政部门行政处罚程序规定，全面规范各项民政行政处罚程序。建立民政执法全过程记录制度，强化对立案审批、调查取证、处罚决定等执法活动全过程的监察。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度，避免执法的随意性。健全民政部门与其他部门执法沟通协作机制，规范并畅通案件移送渠道。（三）加强执法队伍建设。民政执法是国家行为，代表国家行使法律赋予的行政职权，要建立一支高素质的执法队伍，民政部门要从工作实际出发，理顺内部人员编制结构，调整配备专职8法制工作人员，各级人民政府也应当从机构设置、人员编制、执法经费等方面予以保障。各级民政部门要普遍建立专家和律师参加的法律顾问队伍，将法律服务列入政府采购计划，发挥法律顾问在民政立法创制、行政决策、复议应诉等方面的积极作用。另外还可以考虑给民政执法人员定制统一的服装和执法标识，配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范良好的执法形象，增强民政执法的权威性、严肃性和易识别性。（四）提高执法人员素质。民政执法人员的素质高低，不仅影响到行政执法的效果，而且直接关系到政府的社会形象和群众的切身利益。要不断加大普法宣传和法制教育培训的力度，通过开展公务员学法用法、法制宣传月、法律知识考试等活动，深入开展宪法和国家基本法律的宣传教育，不断增强民政执法人员的法制意识；定期举办民政法律讲座和执法实务培训，组织民政执法人员系统地学习民政各专业法律法规，熟悉掌握执法办案程序，提高依法办事能力和执法水平。同时，教育和引导民政执法人员牢固确立社会主义法治理念，不断深化对依法行政重要性的认识，遵循公平公正原则，坚持学以致用，提高依法行政能力，自觉肩负起执法为民的神圣使命。（五）强化内部监督管理。建立健全内部管理和执法监督制度，全面落实行政执法责任制，统一规范民政行政执法行为。切实把行政执法责任制考核和行政执法检查纳入经常化、制度化轨道，逐步完善上下衔接、内外结合的行政执法考核机制和监督体9系。在接受同级政府法制部门的业务监督、纪检监察部门的专门监督、人大的法律监督、政协的民主监督以及群众和舆论的社会监督的同时，进一步落实民政系统内部的层级监督，建立自上而下的民政系统行政执法责任制考核制度和执法质量检查考评机制。上级民政部门要经常对下级民政部门的行政执法工作进行不定期检查，发现问题及时督促整改，每年年底结合业务工作目标考评，集中组织开展行政执法责任制考核。利用全方位的监督管理制度，促进民政执法活动更加规范，保障民政执法效果更加理想。