绿色绩效评估-ManagementAccountabi

尊敬的研讨会成员，本信随附将于5月15-18日在广东省党校举办的绿色干部绩效评价研讨会上我们加拿大研讨会成员将要介绍的某些思想和观点的相关信息。我们已经要求预先将这些信息转交给您，以便在研讨会讨论期间尽可能节省时间。环境问题已经成为世界人民和各国政府所关心的中心问题。各国公民越来越希望他们的政府能够更加负责任地保护和保持良好的环境。他们希望看到在实现环境保护的目标方面取得明显的进展。近20年来，加拿大和其他西方国家的政府和非政府组织一直在设法制定一系列的绩效目标，以跟踪和监测国家、地区和企业的环境保护成果。在附件中我们为您提供了关于最重要绩效指标的简要描述（参见“关于环境绩效指标系统的背景简介”）。制定和试用这些环境绩效指标系统已经取得了一些显而易见的好处。比如，这些指标已经被用来使政策制定者更好地了解环境方面的情况，并且提高了他们关于环境价值及环境如何受到影响的意识。这些指标也存在某些缺陷。有些指标系统存在一些方法学方面的问题，并且数据过分密集，或者太复杂，因此很难供政策制定者使用。在加拿大，正在通过多方面渠道和多个领域继续开展这方面的研究和开发工作。例如，我们正在研究在加拿大的国家会计核算制度环境下，如何实施在控制空气、水污染和温室气体排放方面取得进展的衡量标准。需要说明的是，就我们所知，在西方国家中这些绩效指标不是用来衡量官员个人的工作绩效的，这与我们所了解的目前中国进行的研究重点不同。十多年来，加拿大政府一直在努力采取“面向结果”的公共管理方法，这种方法的关键是必须使用与预期成果相关的绩效信息。根据该方法的实践经验，加拿大政府了解到，该方法需要用各种指标作为对成果进行绩效衡量的补充，这些指标将有助于评估它取得这些成果的能力。这种方法的目的是确定取得成果所需要的能力以及这些能力究竟是已经存在还是必须加以培养。这种用于绩效衡量的“能力建设”方法并不是加拿大独有的，而是许多西方国家都在使用的，它的目的是提高能够取得的和将要取得的成果的可能性。加拿大政府用于这种“能力建设”方法的重要手段称为“管理问责制框架”（MAF）。在附件中我们也提供了关于管理问责制框架的详细信息（参见“关于管理问责制框架的背景简介”）7/30/20192作为这次研讨会我们要研究的问题的一部分，我们又将加拿大的这个管理方法向前推进了一步，制定了一个“环境管理问责制框架”（EMAF），该框架描述了完善环境管理的概念，并且提出了高级官员需要达到的十项要求（参见附件中的“环境管理问责制框架：要素、指标和衡量标准”）。有人建议说，环境管理问责制框架可以像目前使用的管理问责制框架方法那样，用于评估加拿大政府中高级官员的环境管理能力。虽然目前仍然处于研究和制定阶段，但是这个环境管理问责制框架版本已经得到加拿大政府中某些重要的利益相关者初步的积极评价。除了这次研讨会中的其他讨论项目外，我们还向您推荐这一部分的研究成果。也许类似它的某种方案可能适用于中国，能够提供一种工具，对干部实现预期环境成果的能力进行评估并提高他们这方面的能力。最后，为了消除我们在语言和文化上的差异，方便我们之间的沟通和理解，我们还在附件中提供了一个“加拿大术语表”。谢谢您的热心参与。我们要感谢中央党校和广东省党校邀请我们参加这个研讨会。我们非常期待与您见面，讨论这个很有意义和非常重要的问题。此致敬礼！亚瑟·汉森博士（ArthurJ.Hanson）韩得胜先生（DouglasHenderson）彼得·米莱博士（PeterMilley）海伦纳·莫雷斯女士（HeleneMaurais）福临先生（GuyFollen）2007年5月8日7/30/20193绿色GDP和其它环保指标绿色GDPGDP=私人消费+投资+政府支出+存量增长变化+(出口–进口)它与国民生产总值（GNP）不同，后者还包括国外经济活动和资产所得收入减去国内非居民所得收入。在最简单的定量表达式中，绿色GDP可以由下列公式描述：绿色GDP=GDP–(环境退化成本和资源耗减成本+环境和资源保护支出)目前，还没有一个国家有能充分发挥作用的国家体系。而尽管人们抱有很高的期望，但将资源与环境核算纳入国家未来经济增长政策的挑战仍相当艰巨——无论在中国还是在其它比较成熟的经济体。人们表示了谨慎的意见1资源与环境核算在过去十年里，日本、德国、挪威、荷兰、澳大利亚和加拿大等国家展开了共同努力，在国民账户体系（SNA）中把环境与经济联系在一起。这项工作一般被称为资源与环境核算。中国国家统计局已开展此类活动，通常与环境、林业、水资源和财政等一个或多个政府部门合作。迄今进展有限，尤其是在努力发展综合框架方面。不过，如今人们对于所能做的事情和相关障碍也有了更好的了解。在国际上，这个议题已得到与联合国环境规划署和世界银行等机构密切合作的联合国统计署的高度关注。一项重大成果是制定了一套方法，可广泛应用于富裕国家和贫困国家。汇总在“综合环境与经济核算体系（SEEA）”名下的这套方法在500多页的手册和软件中进行了完整描述，并辅以案例研究应用，任何人均可获取（也可从联合国环境规划署获取缩编的250多页手册）。“综合环境与经济核算体系”相关活动由“伦敦小组”（LondonGroup）提供支持，它就各种议题召集会议，并对绝对复杂的议题进行详细审查。1加亚特里·阿查里亚（GayatriAcharya）和约翰·狄克逊（JohnDixon）。《没人说这会很容易！对1992年世界发展报告所做建议和过去十年经验的分析》（NoOneSaidItwasGoingtobeEasy!AnAnalysisoftheRecommendationsmadebythe1992WorldDevelopmentReportandtheExperienceintheLastDecade.）作为《2003年世界发展报告》背景文件准备的报告草案。在世界银行网站上可获得。7/30/20194此外还可获取许多关于资源与环境核算应用的文章，讨论卫星账户的发展，或者如何与GDP等宏观经济学指标相结合。因此本议题具有充分的文献资料，而一种方法或其他方法的倡导者都非常清楚地列出了各自的理由。国际经验和视角SEEA（《综合环境与经济核算手册》）这本“最佳实践”综合手册是十多年努力的成果，汇总了关于环境-经济核算新课题的大量国家经验。SEEA资料（可从http://unstats.un.org/unsd/environment获取）采用了卫星系统方法，包括四类账户：污染、能源和原材料流账户；环境保护和资源管理支出账户；自然资源资产账户；和对非市场流量和环境宏观经济总量的评估。在大多数情况下，前两类账户的数字有较大可信度，而最后一类账户可信度最小。SEEA“代表环境-经济核算概念、定义及方法的规范和协调工作向前迈进了一大步。”2但这并不意味着我们对于有关方法乃至这些账户的有用程度存在共识。特别是，SEEA可十分有效地用来对自然资源设置最低价值，如森林和水，或许有关这些资源之间的联系，比如伐木对流域和土地使用账户的影响，对生态系统非经济利益的评价等。事实上，对生态服务的评价仍值得商榷。SEEA可以成为以政策为导向的工作的一个有用工具3，包括绩效评估，也可用于设计新的经济手段和监管框架。真实储蓄着眼于可持续发展的GDP和其它一些衡量指标用收入作为确定进展的依据，而世界银行则探索用真实储蓄（GenuineSavings）作为一种选项，并取得了一些成功。2亚历桑德拉·阿尔菲耶里（AlessandraAlfieri）和罗伯特·史密斯（RobertSmith）。2002年。《突发新闻：修订版SEEA上网》（BreakingNews:TheRevisedSEEAontheWeb.）欧盟统计局。联合国统计署简报。3格伦-玛丽·兰格（Glenn-MarieLange）。2003年1月。《环境核算的政策应用》（PolicyApplicationsofEnvironmentalAccounting）。环境经济学丛书。第88号论文。世界银行环境部。华盛顿特区。第66页。7/30/20195该方法利用各类资本组合来估算资产价值的变化。该方法用财富变化来代表可持续性。真实储蓄=针对固定资本消费、人力资本投资、自然资本变动和环境破坏调整后的国内总储蓄该方法的一个优点是，它确实能够进行比较分析，当然是国际比较分析，但也可能是在不同区域之内。世界银行已利用该方法来计算世界发展指标。4可持续发展的联合国可持续发展委员会（UNCSD）指标在近期的联合国可持续发展委员会（UNCSD）指南中突出了大约28项可持续发展指标。5其中大多数都可以从SEEA找到来源。这类指标的价值是它们能够以比较方式使用，汇入国际体系，并作为一个国家国内绩效的基准，与其它地方环境和经济类似的情况作比较。有用的国家经验资料从许多网上资料中可以找到汇总的相当丰富的经验，尤其是《综合环境与经济核算手册》（SEEA）和伦敦小组（LondonGroup）的出版物，以及“可持续发展宏观经济学方案”。6对于衡量整个经济体的可持续发展指标的各方面努力的结果，兰格（Lange,2003）第六章提供了十分有益的综述。因此，例如在5个国家衡量经环境调整的国内生产净值（NDP）的尝试中，国内生产净值分别减少了0.6%到6%。这些国家衡量指标都不能视为充分全面。以下几段简要总结了一些国家和地区的有用经验资料。加拿大——加拿大统计局“生态联系”（Ecoconnections）系列出版物中描述了加拿大环境与资源账户体系（CSERA）。加拿大环境与资源账户体系与国民经济核算体系（SNA）兼容。加拿大环境与资源账户体系可用于检查材料和能源流、环保支出和自然资源存量的环境-经济联系。在过去的几年中，加拿大环境与经济圆桌会议进行了一系列努力来制定一套可靠的可持续发展指标，用作新的进展衡量指标。在确定的6项指标（空气、水、温室气体、森林、湿地和教育程度）中，有3项（空气、水和温室气体）正在审查，以便在加拿大国民经济核算体系范围内执行。4世界银行。1999年。《1999年世界发展指标》（WorldDevelopmentIndicators1999）。世界银行。华盛顿特区。5联合国。2001年。《可持续发展指标——指导方针和方法》（IndicatorsofSustainableDevelopment–GuidelinesandMethodologies）。6世界自然基金会可持续发展宏观经济学方案办公室http://www.panda.org/about_wwf/what_we_do/policy/macro_economics/index.cfm7/30/20196欧盟——欧盟统计局并未建立环境账户，但是“鼓励和协调各成员国在符合欧盟和各国政策需求的领域的生产”。7大部分努力集中在自然资源核算、包含环境核算的国民经济核算矩阵（NAMEA）在排放核算中的应用以及对环境保护支出的检查等。日本——日本经济企划厅国民经济核算司的织田（K.Oda）汇编的相关数字表明如果考虑以下因素，经环境调整的GDP将减少16%：与环境保护有关的商品和服务的供应和使用；与环境保护有关的固定资本消费；旨在保护环境的生产活动的成本结构；培育林等人造环境资产的存量和积累；以及非常重要的，污染、资源损耗和生态系统损耗的估算环境成本。荷兰——包含环境核算的国民经济核算矩阵（NAMEA）是在荷兰设计的一组统计产品，已纳入综合环境与经济核算体系（SEEA），目前在欧盟成员国内部和挪威等国广泛采用。它编制宏观经济实物指标用于选定的政策主题，如大气质量、固体废弃物管理和水域富营养化等。不过它并非汇总所有各类问题的单值指标。因此，尽管可以对比GDP对个别要素进行跟踪，但不可能使用包含环境核算的国民经济核算矩阵（NAMEA）来直接调整GDP。挪威——努力重点是将资源和环境问题纳入经济政策。其目标并非调整GDP作为真实收入的一个衡量标准。挪威在30年前就建立了自然资源的卫星账户，是这方面的先驱。菲律宾——在20世纪80年代末和90年代初做出努力，以显示资源退化对国内