论国库监督

论国库监督国库是国家的金库,维护国库资金安全事关重大。人民银行经理国库工作的基本要求是维护国库资金安全完整、确保国库收支准确及时、实现国库资金保值增值。根据现行法律、行政法规规定，人民银行经理国库的基本工作内容包括为财政部门开设国库单一账户，确保国库单一账户资金安全，办理财政资金收纳、划分、留解、退付和支拨业务，以及进行国库会计核算、国库统计分析，组织国债发行与兑付、国库现金管理等。在完成这些工作任务的过程中，人民银行必然要密切关注收缴资金是否应收尽收，划分、留解是否正确无误，退付及库款支拨是否及时、有据；此外，完成这些任务还不得不涉及众多商业银行（各经收处、代理银行），人民银行也必然要求对商业银行所办理的国库业务进行尽职检查。正是在这个意义上，法律法规赋予人民银行适度监督权是必要的。这种适度监督权不仅是人民银行责权匹配之必需，对财政部门组织财政工作亦有百利而无一害。一、国库监督的法律基础国库监督权限是在长期经理国库的实践中历史形成并有法律法规依据的，并且随着形势发展，法律法规赋予国库监督的内容愈加丰富，国库监督发挥的作用和重要性愈加凸显。1985年以前，人民银行身兼“中央银行”和“商业银行”双重身份，国务院颁布《中央金库条例》明确人民银行“代理”国库。这一时期，国库除办理财政资金收支核算业务、反映报告收支实况之外，还负有督促检查征收机关收纳款项及时准确缴库之责。1985年以来，人民银行专门行使“中央银行”职能后，国务院颁布《国家金库条例》，将人民银行“代理”国库改为“经理”国库，并赋予国库更多的监督权限。这一时期，国库监督的内容更为丰富、明晰。国库监督内容增多的主要原因是：改革开放后，“分灶吃饭”的财政体制使各级政府十分关注自身的财政状况，各级财政部门又集预算编制、执行于一身，外部对财政的监督力量有限，导致预算收支中出现大量的随意挤占、挖补、截留上级收入，随意支出、退库等问题。同时，预算外资金规模迅速膨胀，占预算收入的比重不断上升，各地化预算内为预算外资金的现象很普遍。此后颁布的《预算法》、《人民银行法》、《预算法实施条例》、《国家金库条例实施细则》和历次人民银行“三定”等都明确了人民银行经理国库体制，并赋予国库在办理预算资金收支业务中实施适度的、必要的监督权限，使国库监督成为人民银行经理国库体制的精髓所在。1998年，广东省佛山市“5.18”特大预算资金被盗案件（佛山石湾区财政局原预算科长盗窃预算资金1.56亿元，挪用270万元）发生后，人民银行、财政部、税务总局三家联合下发《关于进一步加强国库监管工作的通知》，要求人民银行切实履行经理国库职责，加强国库监管，各级财政部门、征收部门都应支持国库依法履行监管职责。2001年国库集中收付制度改革试点实施以来，国库监督职责新增“对商业银行办理国库集中收付业务进行监督管理和检查指导”的内容。为加强财政资金管理，提高资金使用效益，从源头上防止腐败，经国务院批准同意，我国自2001年开始国库集中收付制度（也称国库单一账户制度）改革试点，改革试点方案赋予“人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用”的国库监督职责。相关制度文件对此进行了细化，明确人民银行“监督代理银行代理财政性资金支付的有关业务”、“对代理银行代理中央单位预算外资金收入收缴汇划清算业务实施管理和监督”等内容。2003年、2008年两次人民银行“三定”中再次强调了人民银行国库“履行监督职责，维护国库资金的安全与完整”之责。二、国库监督的基本定位人民银行经理国库首要责任是保证资金安全，其次是保证收支业务又快又准，同时还要有利于资金保值增值。为确保资金安全性和准确性，人民银行在为进入国库和国库经收处的财政资金提供基础性金融服务的过程中，依法依规实施适度的合规性监督，这既包括对预算收支凭证要素是否完整准确真实而实施的监督，也包括对预算收支业务是否符合政策、预算要求而实施的监督等。国库监督的对象是进入国库和国库经收处的财政资金，而非财政机构和财政人员。在监督的业务环节上，国库不参加税政管理，在纳税人完税后开始执行对预算收入收缴的监督；国库不参加预算支出计划的制定和分配，在财政签发支付指令后开始实施对预算支出执行的监督。国库监督与人大、审计对财政的外部性监督不同，国库监督主要体现在对不合规业务的拒绝办理权，如：对于财税机关擅自调整分成比例、预算级次、预算科目、缴款方式、随意调整库款账户之间存款余额等情况，国库有权拒绝执行；对于财税机关不按国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库的，国库有权拒绝执行；对于商业银行和征收机关拖延、违法不缴预算收入等情况，国库有权督促检查；对于违反财政制度规定的财政存款开户和财政库款的支拨，国库有权拒绝执行，等等。三、国库监督的主要内容按照《国家金库条例》及其《国家金库条例实施细则》规定，国库监督主要是对进入到国库和国库经收处的财政资金的监督。一是收缴资金是否应收尽收，督促检查国库经收处和征收机关所收款项是否按规定及时全部缴入国库；二是划分留解是否正确无误，监督各级财政机关是否按规定正确执行国家财政管理体制规定的预算收入划分办法和分成留解比例；三是退库办理是否及时准确合规，监督各级财政、征收机关是否按国家统一规定的退库范围、项目和审批程序办理退库；四是财政库款的支拨是否有据，监督各级财政办理的支拨业务是否符合法律法规规定，是否有预算（或用款计划，或文件依据），支付指令是否正确无误等；五是财政存款的开户是否合规；六是国库资金收支在商业银行环节上是否及时准确，监督商业银行办理的国库经收业务、代理支库业务、代理乡镇国库业务、代理国库集中收付业务（改革后新增）是否及时准确合规等。四、国库监督的实践效果人民银行经理国库近30年来，在办理国库收支过程中，依法忠实履行监督职责，堵住了大量的通过调整预算级次、预算科目、分成比例、缴库方式等违规调库、混库、截留上级收入，通过开具支拨、退库、更正凭证甚至虚假凭证来违规拨款、退库、为商业银行拉存款、人为控制预算收支进度、制造虚假预算收支信息，以及商业银行延压、占用预算收入等违规业务。据不完全统计，2006-2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。通过国库监督，有力地维护了国库资金的安全完整和国家预算执行的严肃性，效果良好。此外，人民银行认真履行《国家金库条例》赋予的“监督财政存款开户”职责，与财政、审计等部门一道对预算资金过渡账户进行了多次清理整顿，在一定程度上取消和规范了税务、海关、预算单位、非税收入执收单位的各类收支过渡账户。但由于种种原因，目前仍存在财政专户数量庞大、金额巨大、管理混乱、缺乏必要的监督等问题，易滋生腐败、诱发案件。对此，应当引起高度关注。五、国库监督的特点及重要意义人民银行经理国库的现行国库管理体制权责清晰、运行良好，值得珍惜、值得总结、值得发展完善。特别是在现行预算管理体制下，赋予国库在预算执行中适度的、必要的监督权限具有十分重要的意义。（一）国库监督具有服务性。国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务而实施的监督，是寓于服务之中的监督。与国外主要市场经济国家的预算编制与执行严格分开、预算法治化和公开透明性程度高、预算监督体系健全有效的情况不同，我国财政部门集预算编制、执行于一身，权力高度集中，公开性与透明度不高，人民银行在预算执行环节实施适度的、必要的事中监督，与财政部门形成会计和出纳的制衡关系，既能帮助财政、征收机关进一步约束、规范自身预算收支执行行为，也有利于正确划分各级政府的财政收入，确保国库资金安全，减少国库运行风险，降低监督成本。（二）国库监督具有内生性。与人大监督、审计监督的外部性相比，国库监督是在办理预算资金入库、退付和支拨的过程中实施的适度的、必要的“把关守口”，是伴随具体业务自然产生的，具有内生性。同时，由于国库处在预算收支执行的中间环节，可在办理业务中进行必要的审核把关，监督实时有力有效，能够作为人大事前监督和审计事后监督的有益补充，进一步增强预算监督实效。（三）国库监督具有超脱性。由于人民银行系统实行垂直管理，立场相对超脱，加之在金融体系中的特殊地位，由国库进行事中监督，具有不可替代的优势。现行国库管理体制下，人民银行分支机构经理的国库既是地方国库，也是中央国库的分支机构。分税制的财政收入管理体制涉及大量的各级政府收入分成，财权事权相匹配的财政支出体制涉及大量的政府间转移支付，使得上下级政府之间财务关系紧密相连，财政资金结算十分复杂。为确保资金结算真实准确，维护各级政府合法权益，就需要一个立场超脱、无利益追求的部门来办理上下级国库业务往来。人民银行系统实行垂直管理，分支机构不属于地方政府组成部门，在客观公正地办理各级政府财政收支业务过程中，敢于依法依规履行监督职责，对地方预算收支执行行为发挥必要的制约作用，维护各级政府、财政预算执行的严肃性和有效性。从国外情况看，国外主要市场经济国家普遍重视发挥预算监督机制的作用，建立健全了多环节、多部门、多角度、多层次的预算监督体系，议会（国会）的辩论制度、听证制度、质询制度等监督制度、具有司法权或直接隶属于议会（国会）的审计部门的公正审计执法、以及社会公众的监督等，共同保证了预算监督的效果。在我国当前的国体、政体以及预算管理体制下，在人大监督、审计监督力度和实效尚待加强的情况下，进一步发挥并强化国库处在预算资金收支环节之中的“闸门”作用，一定程度上可以弥补现行预算外部监督的缺陷，增强监督实效，维护预算执行的严肃性，保证预算资金安全完整。国库监督经过近30年的实践检验，监督成效显著，各级国库按照《国家金库条例》等法律法规规定，已经形成了一整套科学有效履行事中监督职责的制度框架，积累了丰富的工作实践经验，走出了一条具有中国特色的国库监督之路，符合我国国情，值得认真总结、值得进一步发展完善。（作者：国库局局长刘贵生）