关于加强乡镇干部队伍建设有关问题研究

1关于加强乡镇干部队伍建设有关问题研究中共平阳县委组织部课题组推动农村改革发展，关键在党，关键在领导班子和干部队伍。党的十七届三中全会《决定》强调，各级党委和政府要坚持把农村工作摆上重要议事日程，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上切实体现全党工作重中之重的战略思想；要注重选好配强县乡党政领导班子特别是主要负责人；要完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。这些要求，为进一步加强乡镇基层干部队伍建设指明了方向。为此，我们组织了专题调研组，紧紧围绕“解决乡镇干部机关化”等问题，召开了县级领导干部、乡科级领导干部、乡镇和机关中层干部、干部工作监督员以及“两代表一委员”等五个层面9个座谈会，个别访谈69人次，召开调研情况分析会12个，对在新形势下如何加强乡镇干部队伍建设的有关问题进行了专题调研。现将调研情况报告如下：一、当前乡镇干部队伍现状分析乡镇是我们党执政的基础，乡镇干部是推动基层工作的骨干力量，乡镇干部队伍建设是党的执政能力建设的重要方面。当前我县的乡镇干部队伍，总体来看是团结务实有战斗力的，他们工作在一线，直接与群众打交道，有的兢兢业业工作，有的默默无闻奉献，为我县的改革发展稳定作出了重要贡献。但是，从我们调研掌握的情况看，当前乡镇干部队伍中也存在着一些问题：比如，有的人“身在曹营心在汉”，不安心基层工作，情绪低落，工作应付，山区的干部想到平原工作，办事处干部想到镇机关工作，小乡镇的干部想到大乡镇工作，或者，有的一心想调往县级机关，缺乏一种扎根基层、干事创业的信念和奉献的精神。有的人“这山望着那山高”，少部分乡镇中层干部认为自己工作认真负责，也没有什么2差错，但同一批的很多干部都已提拔使用了，自己还是中层干部，产生心理不平衡，有的是提了副职没多久就想要提正职，一时得不到提拔就心理失衡，怨天尤人。有的人“在其位不谋其政”，事业心不强，满足于混日子，工作不思进取、作风漂浮，得过且过，不能深入一线、深入基层去倾听群众呼声、关心群众疾苦。有的人则是“心有余而力不足”，一些乡镇干部自身所具有的知识、专业水平与新农村建设的需要还有较大差距，在解决一些新情况、新问题时，往往方法简单，办法不多，效果不佳，特别是一些干部独挡一面、处理突发事件的能力不强，等等。二、上述问题的原因分析乡镇干部队伍中存在的这些问题，有其自身主观上的原因，但也有客观上的原因，我们把原因归纳为以下五个方面：1、心态不稳定，主观能动性趋弱随着市场经济的深入发展，原有的思想政治工作难以遏制其带来的负面影响：市场经济的求利性，使少数乡镇干部的人生价值取向发生了变化，现实主义、实用主义在乡镇干部中表现明显；它的竞争性，诱发少数乡镇干部极端个人主义行为，缺乏“为官一任，造福一方”的事业心和责任感；它的自主性，导致少数乡镇干部组织纪律涣散。同时，部分乡镇干部忙于事务、累于应酬、疏于学习，知识老化、思想僵化、能力弱化，宗旨观念淡化，不以“公仆”自律，而以“父母官”自居，被动接受任务的多，主动找事干的少；遇事推诿扯皮的多，主动出主意想办法的少；行动滞后的多，超前行动的少。2、权责不对称，工作环境较差权责严重不对称主要表现在以下三个方面：一是执法在部门，责任在乡镇。如林业执法主体在林业局，森林防火的责任在乡镇；消防安全等审批权在公安部门，但是乡镇出了安全问题要由乡镇负责；土地违法买卖、拆除违章建筑等责任在乡镇，执法权却在国土、规划、3房管等部门。二是投入靠乡镇，收益归部门。如按照农村税费改革政策，税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级教育部门，但是实际上教育负债还是依靠乡镇政府，而教师的调配权完全在县级教育部门。三是管理靠乡镇，罚没归部门。如社会治安综合治理，实行乡镇负责制，但有关罚没款收入都归公安部门。这种“条块分割”的管理体制使“权力收归部门，责任留在乡镇”，乡镇是“责任无限大，权力无限小”，导致许多问题“看得见的管不着，管得着的管不好”，乡镇干部在工作上常常是上下为难、两头受气。3、工作任务重，工作压力较大乡镇基层工作面广、量大、事杂，事无巨细，包罗万象，既要宣传贯彻党的方针政策，执行上级指令，又要尊重老百姓的意愿；既要改造旧环境求发展，还要维护稳定保平安等等。“上面千条线，下面一根针”，特别是一些阶段性、临时性、突击性任务比较多，乡镇干部经常是“跑断腿，磨破嘴”。凡事有考核，轻则受批评处罚，重则“一票否决”。众多的责任状和“一票否决”让乡镇干部胆战心惊，如履薄冰。因此，有许多乡镇领导干部都改驻村为联系村，许多乡镇干部都想往县机关或镇机关调动，不愿在一线工作，不愿驻村。比如，萧江镇总共有干部130名，其中有92人在镇机关工作，均不用驻村，只有38人在五个办事处工作，负责驻全镇48个行政村，其中办事处书记还不安排驻村，平均每位办事处干部驻1.5个村。4、财权不配套，乡镇“无力行政”乡镇的工作都是由上级党委政府及所属部门下达和布置的，上级在下达和布置工作的时候，基本上没有下拨相配套的业务经费，或只是少量地、象征性给予。具体来说，乡镇财政缺少固定的、稳定财政收入税种。1994年实行分税制后，县级政府财政收入依靠地方税种收入分成和地方收费收入，而乡镇政府的财政收入在地方收入税种中没有与其行政经费支出相匹配分成，只是在县级政府财政中按照乡镇4行政人员人头费加少量业务费拨给，与乡镇地方的经济发展状况不挂钩，而人头费的标准核定又很低。乡镇财政只有靠出让土地的预算外收入来补充。国家实行严格的土地政策后，乡镇的预算外收入骤减，乡镇领导要突出政绩，又必须在任期内争取项目和资金来搞水电路等基础设施，加快农业产业结构调整，发展地方经济。由于项目资金的审批程序繁琐，使用管理严格，运转周期较长，很多工程就只有靠借、贷、要，这样虽然政绩出来了，但给乡镇遗留下了许多隐形债务。目前，几乎绝大部分的乡镇都是“负债经营”。5、管理方式不适应，乡村“体制性紧张”问题比较突出随着社会主义市场经济体制的逐步确立、农民的民主意识不断增强，工业化和城镇化的迅速发展，乡镇的管理方式也越来越不适应新形势的要求。现在，乡镇手中的执政资源比计划经济时代少了，对农民的控制力、影响力都减弱了。特别是在村民自治背景下，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是基层群众性自治组织，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。由于乡镇政府的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，从而使乡镇政府与村之间关系处于一种体制性紧张状态。此外，村级组织建设还存在许多薄弱环节。村级党组织是乡镇加强对农村工作领导的一个重要环节，乡镇的许多工作要落实到村级组织，由村级组织实施。我们在调查中发现，有相当一部分的村级党组织缺乏战斗力、凝聚力和号召力，从而导致乡镇对乡村的组织、动员能力大大削弱。三、进一步加强乡镇干部队伍建设对策思路根据《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》、《关于进一步加强和改进乡（镇）领导班子思想政治建设的意见（试行）》、5《关于按“三真”的要求加强基层干部队伍建设的意见》等有关文件精神，结合工作实际，我们认为主要要做好以下六方面工作：（一）进一步明晰乡镇的功能定位要进一步明晰乡镇的功能定位，赋予乡镇一定的处事权、人事权和财政权，使得责、权、利三者相一致，以保证各项工作任务的贯彻落实。1、准确定位乡镇职能正确定位乡镇功能是提高乡镇调控能力的关键是乡镇的职能应该从如何实现“国家”对基层的调控和善治，从而更好为群众提供优质的服务，更好的推进经济社会发展的角度出发，考量乡镇什么权力可以“强”，什么权力可以“弱”。我们认为乡镇应该在巩固基层政权基础上，重点从经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上转变职能。主要职能有：①宣传贯彻执行党的路线方针政策、法律法规及上级机关的决定和命令；在农村进行社会主义政治思想和意识形态教育，加强农村精神文明建设。②加强基层党组织和基层政权建设，指导村居（社区）委员会工作，推进基层民主法制建设，维护群众合法权益。③执行本行政区域经济社会发展计划，加强农村基础设施建设，优化经济发展环境，推动经济又好又快发展，促进教育、科学、文化、卫生、体育、人口和计划生育、民政、社会保障、环境保护等各项社会事业发展。④加强社会治安综合治理，强化信访和矛盾纠纷调解工作，维护农村社会和谐稳定。2、明晰乡镇处事权按照权责一致原则，合理划分县乡两级的事权。①对法律明确规定其执法权、管理权属县一级的行政事务管理职6能，由县级职能部门负责承担，乡镇承担配合、监督和信息通报职责。②对矛盾发生频繁、影响社会稳定且县级政府职能部门管理容易滞后的安全生产、市场监管、公共卫生、食品药品安全、计生、水政水务、村镇规划与建设等职能，将其管理权、执法权一并下放，做到权随责走，费随事转，以保证工作的贯彻落实。③城市规划、区域经济布局、重点工程建设等全局性事务和动用大量资源的工作，以县为主。3、强化乡镇人事权优化乡镇党委对在基层工作人员的人事管理权，提高乡镇党委对本地工作人员的调控和管理能力。①决定权。乡镇内设机构、下属事业单位人员由乡镇党委管理。②协管权。乡镇党委对县机关部门派驻乡镇的站（所、分局、院、学区）的股级干部以及乡镇中（小）学校长、副校长具有人事协管权，其人事调整主管方应当事先征求派驻地乡镇党委意见（中央、省、市委另有规定的除外）；征求意见一般采用书面形式进行；双方意见不一致时，由主管方报县委组织部协调。③建议权。乡镇党委或党委主要负责人对班子成员的职务任免以及优秀干部提拔使用具有建议权。4、理顺乡镇财政权按照公共财政管理新框架的要求，建立符合乡镇实际的财政管理体制。乡镇财政体制必须在确保乡镇工资正常发放和基层政权的正常运转的前提下，调动乡镇聚财、理财积极性，提高乡镇财政的自我保障能力。①分类确定乡镇财政管理体制。经济发达、财政规模较大的一类中心镇，按照“划分税种、稳定收支、比例分成”的原则，实行以“分税制”为主导型的财政管理体制；经济和财政规模中等的二类中等乡镇，主要实行“稳定收支基数、超收分成、超支不补”的原则，人员7经费按编制由县财政核定，建设经费根据乡镇财力状况自行安排并由县计划财政部门审核把关；经济欠发达、财政规模较小的乡镇，可实行“乡财乡用县管”，由县级财政进行规范管理。②科学合理安排财政支出。通过建立乡镇建设发展项目库，规范工程项目的财政投入。乡镇根据自身实际，认真进行前期论证，梳理迫切需要的建设项目，形成项目库，报县级财政部门备案，财政逐步加以安排。③增加部门财政资金分配透明度。各部门计划安排给各乡镇的专项资金，应当预先公布，减少暗箱操作。改变部分涉农资金支配途径，对于那些直接向农民和农村服务的资金，在县财政、审计、监察部门的严格监督下，交由乡镇管理和支配，从而加强乡镇和农民的密切联系，增强乡镇对农民的影响力。（二）增强乡镇领导班子执政能力从适应建设社会主义新农村的需要，加强乡镇领导班子和干部队伍建设，努力提升乡镇干部的综合素质，提高乡镇干部的执政能力和为群众服务的水平。1、选好配强班子要运用系统论的观点，充分考虑到班子成员的年龄、专业、智力、经验、性格等诸要素的差异，注重年龄互补、智能互补、气质互补，实现班子成员的优化组合和合理配备。注重选拔政治素质好、工作能力强、作风过硬、熟悉农村工作的干部进入乡镇领导班子。乡镇党政正职，一般从经过多岗位锻炼、能总揽全局、作风民主、善于抓班子带队伍的优秀干部中选拔，并注意把在本人成长地群众中威信高的优秀干部，选拔到其成长地担任党政正职。对那些只做“太平官”，不做创业者，不思进取，碌碌无为的乡镇干部该降免职的要坚决予以降免职。同时，要加强民主集中制建设，完善集体领导下的分工负责制，建立健全民主科学的决策机制，增进班子团结。要充分发挥好一把手8的作用，坚持“群言堂”，不搞“一言堂”，使一班人真正做到思想上合心，工作上合力，行动上合拍。2、加强干部教育培训为了应对新形势下乡镇工作复杂性的要求，切实提高乡镇干部的工作能力和思想政治业务水平。应坚持把学习作为首要任务来抓。一是