加快行政管理体制改革建设服务型政府

加快行政管理体制改革建设服务型政府中共湖北省委党校公共管理部主任、教授：李又才十七大报告学习专题2引言：本专题研讨的思路本专题以对党的十七大报告的相关部分进行解读为主，让大家知其然。同时提出一些个人的研究思考，从理论上解释所以然，将解读引向深入。－－解读不当，请大家批评指正。3党的十七大报告的相关论述：1、“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”4行政管理体制改革原则：转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。行政管理体制改革目标：权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。52、要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”因此，本专题认为，行政管理体制与服务型政府是一个问题的两个方面，体制改革是手段和过程，服务型政府建设是目标和要求。6因此，本专题研讨以下内容：一、权责一致：服务型政府创建前提二、分工合理：服务型政府运转基础三、决策科学、执行顺畅、监督有力：服务型政府的生命线7一、权责一致：服务型政府创建前提基本概念1.体制权责配置横向形成类别纵向形成等级对权责的横向与纵向配置的结构模式。什么是体制什么是行政体制（一）权责是体制的基础8对权责配置模式的表述，有两个概念：权责配置－－宏观结构模式－－体制权责配置－－微观结构模式－－机制9体制和机制的抽象图象：“田”字型“三角”型“品”字型102.行政体制行政权责配置横向工作分工纵向岗位级别对行政权责进行横向与纵向配置的宏观结构模式“三角”型“品”字型11（二）我国行政管理体制的权责外部结构及定位——从整个社会大系统看政府的权责中介企业市场社会公民政府(广义)121、政府与公民的关系：服务型政府的宗旨和目的政府的权力来源于人民，要对人民负责；政府的一切活动，都是为人民服务的。这是政府的根本宗旨和目标，也是建设服务型政府的根本原因。因此，服务型政府必须以人为本，以服务为中心，强化公共服务职能。13社会：规律性领域，普遍性领域，不以人的意志为转移。政府：规范性领域，特殊性领域，受统治者意志支配；通过制定规范，积极地作用于社会。因此，政府与社会主体在法律上都是独立法人，相互独立，只分工不同，相互服务。2、政府与社会的关系：服务型政府的社会责任14当前，我国政府对社会而言，主要是还权（不是放权）于社会，减少审批和微观干预：凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，除法律有规定的外，政府都不应干预。政府要做的，是社会解决不了的事务。153、政府与企业的关系：服务型政府财富生产权责企业——经营营利组织——依法生产经营、照章纳税。政府——管理服务组织——依法管理服务、照章收税。企业是财富的生产与创造者，是生产、创造财富第一责任主体。政府是生产和创造者的服务者，不是生产、创造财富第一责任主体。16企业要面向市场，不要面向政府，不要专心从政府身上寻求特殊利益（优惠政策、特别关照、保驾护航、私下保护等）。政府不能把企业当成自己的一个部门、一个附属单位。要切实实行政企分开。也不要将政府的事务、责任转嫁给企业。更不能充当直接生产者。国有资产的定位与经营，避免一些误区。要实行政资分开。174、政府与市场的关系：服务型政府资源配置权责市场：平等、自主的交换体系——资源配置——追求效率——基础上最优；政府：支配、服从的组织体系——资源配置——追求公平——总体上公平。18市场资源配置：基础性方式、主导方式、主要方式。政府资源配置：结构性方式、补充方式、次要方式。政府与市场：相互依赖、取长补短，凡市场能做都交给市场。－－绝不是谁取代谁。十七大报告指出，要充分发挥市场配置资源的基础性作用。凡市场能做，政府不要干预。市场干不了干不好的，政府要补位。195、政府与中介的关系：服务型政府公共服务权责范围“中介”是指非政府性质的公益组织。社会领域可以分为：私人领域：排他性、竞争性、营利性；公共领域：非排他性、非竞争性、无偿性；准公共领域：不完全非排他性和非竞争性、非营利性的有偿性。－－它们之间可以相互转换。20私人领域，由私人和企业负责；公共领域，由政府负责；准公共(竞争)领域，主要由中介组织负责。中介组织的发达与成熟与否，发挥的作用的大小、优劣，直接影响到政府公共服务权责范围。－－它们之间也是相互转换的。21政府并不包揽全部公共服务，需要中介组织和其他组织配合。十七大报告明确指出，社会参与、协同，公众参与。凡中介组织能做的事务，都交给中介组织，政府不要干预；同时，凡中介组织做不了的，不愿意做的，政府必须承接起来，不能缺位，推诿。22－－目前，我国政府部门干预中介组织的事务比较普遍，使中介组织无法独立发挥作用。同时，许多中介组织依附于政府部门，成为“第二政府部门”。－－因此，政府必须与中介组织分开，各负其公共服务责任。23服务型政府权责的一般视角：一般来说，服务型政府“权责”可以从三个层次进行论述：宏观层次：主要是指政府的权责职能，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务；中观层次：政府各部门的权责职能；微观层次：政府各岗位的权责职能。（－－这里不再论述）24二、分工合理：服务型政府运转基础（一）行政管理体制的权责内部结构模式----解决服务型政府权责分工协调性、合法性和公正性人大司法政党政府(狭义)251、政府与政党的关系：服务型政府权责分工的协调性我国中国共产党对政府实施领导权：重大事务，实行会议集体领导(间接性)；日常事务，实行党委常委兼职领导(直接性)；某些职能，实行专门机构领导，如组织、宣传、纪检、统战等（直接性）。26因此，党委与政府必须协调好关系，既不能以党代政，党政不分，也不能党政分家，各行其事。十七大指出，要“统筹党委、政府和人大、政协机构设置。”－－目前我国对此已经进行了系列探索：减少领导职数，领导交叉任职；政府部门机构实行党政“一肩挑”；某些部门进行合署办公等。272、政府与人大的关系：服务型政府权责分工的合法性在我国，人大是权力机关，政府由人大产生，人大对政府具有决定权、监督权。在法律上讲，政府只有得到人大授权或认可，才是合法的，包括权责确定和分工。否则，超越人大的授权，违背人大的决定，没有得到人大的认可，都是违法的。28由于我国非常复杂的政府与人大关系，如法律权限问题；强政府弱人大问题等，政府权责及分工，常常存在违法现象：如某些政府立法违法；某些政府部门制定的文件违法；某些行政部门执行违法等。因此，十七大指出，要“科学立法”，要“规范行政行为，加强行政执法部门建设”。－－这个问题应该引起高度重视。293、政府与司法的关系：服务型政府权责分工的公正性政府与司法机构是相互独立系统。政府是追求公正公平的，司法机构是评判公正公平的。政府的行为，要接受司法机构的评判。司法机构的行为接受法律（人大）的监督。30因此，政府的职能、机构和人员配置、行为，司法机构都可以进行评判。政府不能不接受司法评判，也不能造成评判真空，如法院不受理对抽象行政行为的起诉。政府更不能干预司法。十七大明确规定，要“保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”31政府权责及分工，是否是为人民服务的，是否有利于服务人民，不能只听政府自己说，真正在发言权的是公众，法律上由司法评判。32（二）行政管理体制的权责自身结构模式--解决服务型政府的合作性、有效性1.当前我国行政区划架构及调整2.当前我国政府内部结构及调整331.当前我国行政区划架构及调整国务院省自治区市1州（盟）市3行署县自治县市5乡镇特别行政区区2街道办事处1街道办事处2区3市2市434显然，在我国行政区划中，层次多：地方政府有4－6级。许多成熟市场经济国家只有2－3级；类型复杂：省、自治区，县，乡镇；直辖市，副省级市，地级市，县级市；市辖区，街道等。因此，存在本位主义、区域分割、行政壁垒等不合作现象。十七大指出，要“突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。”－－行政区划改革已经开始。352.当前我国政府自身结构及调整政府直属机构组成部门办事机构内设机构内设机构内设机构垂直部门政府36厅委局室处中心科科科办事员办事员办事员37目前，我国政府权责内部结构，存在诸多问题，十七大报告中从一个侧面已经作了论述：行政层次多；机构重叠，职责交叉，政出多门；行政成本高；垂直管理部门与地方政府之间关系微妙等。38因此，十七大指出，要“减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”要“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构。”要“规范垂直管理部门与地方政府之间关系”等。39三、决策科学、执行顺畅、监督有力：服务型政府的生命线（一）决策科学：服务型政府建设的内在要求（二）执行顺畅：服务型政府建设的生命力（三）监督有力：服务型政府建设的保障40（一）决策科学：服务型政府建设的内在要求－－这里的“决策”，是指行政决策，不是指政治决策。因此，相对“权责”及其分工而言，权责是制度、法律层面的问题，而“决策”是机制、行为层面的环节。服务型政府“权责”确定后，在我国“强政府”体制下，政府行政决策科学与否，对服务型政府建设具有十分重要的影响。41当前，我国一些地方政府的决策，存在一些不符合科学发展观的问题：片面理解以“经济建设为中心”，导致政府决策不科学，如重GDP，忽视全面发展；全民招商引资等等。错误理解“不该管、管不好、管不了”的思想，导致政府决策上的越位、错位、缺位、失位。在决策程序上，存在官僚主义，本位主义。42十七大对决策科学提出了新要求决策指导思想：以人为本，以民生为第一要务，以群众最直接、最关心、最现实的问题为重点，以服务为中心。决策的方式方法：民主集中制（首长末位表态制，正确运用首长负责制）；科学化，专家咨询，听证；民主化，增加透明度与公众参与度，公示。决策的结果：老百姓满意。切实解决好对上对下的关系等。43（二）执行顺畅：服务型政府建设的生命力温家宝指出，执行力是政府工作的生命力。目前机关工作执行不力的现象，主要有：合意的就执行，不合意的就不执行；只顾局部利益，不考虑全局利益，搞地方和部门保护主义；工作有布置、无检查，工作不落实等。44要做到执行顺畅，必须明确权责，健全机制，更重要的是：要做到下级服从上级，服从领导。这是组织原则，也是确保执行顺畅的基本前提。为此，必须做到：接受任务不讲条件，执行命令不找借口；求真务实；全心全意；雷厉风行；团结一心；真抓实干；负责到底。45在“服从领导”中要注意处理几个关系：（1）“错误的领导”该不该服从？（2）决策、执行、监督等不同环节，如何正确对待“服从领导”？（3）如何处理“服从领导”与改革创新、与反对照搬照套的关系？46（三）监督有力：服务型政府建设的保障•十七大指出：•“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”•－－显然，通过制约和监督，才能保障服务型政府的建设。•如何监督？•十七大指出，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”47•完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。•落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。•重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督。•健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。48本专题讨论到此结束有不妥之处，诚请批评指教联系电话：[phone]（李又才）谢谢