北京市开行试点区域校车可行性方案及相关保障措施调研报告

1北京市开行试点区域校车可行性方案及相关保障措施调研报告按照北京市委市政府发布的《北京市建设人文交通科技交通绿色交通行动计划（2009年-2015年）》的要求，北京市市政府制定了《缓解北京市区交通拥堵第七阶段（2010年）工作方案》，提出解决交通拥堵问题的10项综合措施，将“试点区域校车”作为一项重要的综合措施，即“逐渐建议选择学校相对集中，校车需求量大的区域进行试点。开行校车由市交通委牵头，校车需求摸底调查、试点区域和学校、停车点等由市教委负责提供基础数据和方案，公安交管部门和区政府参加”。通过此项综合措施，实现以下目标：1．为学生及家长提供更加安全、可靠的交通方式选择，替代以往的小汽车接送2．改善上下学时段城市道路及学校周边的交通拥堵3．提供与北京城市地位和形象相适配的高质量校车服务，与纽约、伦敦等世界城市的校车服务水平接轨，发挥北京作为首都的示范带头作用4．在开行试点区域校车的基础上，进一步探索全市开行校车的可行性及相关保障措施2一、校车发展背景（一）国际校车发展源远流长校车可以追溯的历史始于19世纪。当时，美国农村已有履行校车功能的马车，专门接送学生上下学，距今已有100多年的历史。二战结束后，随着美国公立学校规模迅速扩张，通学出行成为困扰城市交通中的一大问题，校车规模迅速增长，成为通学的主要交通方式。在美国，约有55%的学生乘坐校车上下学，校车每日运送2350万名学生。目前，美国的黄色校车是全世界校车运营最为成功的模式，其主要目的已从解决交通问题转向安全环保等方向。近年来，英国大部分城市也遇到与美国当年相同的情况，即通学出行中小汽车使用比例过高，交通压力很大。因此，英国成立了黄色校车委员会（YellowSchoolBusCommission），负责推广和监督校车运营工作。德国、加拿大、法国等国家目前也都提供有校车服务。（二）国内校车发展日益受到重视，但尚未步入正轨近年来，我国对校车的发展日益重视，相继出台了多部涉及校车安全的标准。2007年7月，国家标准化管理委员会公布了《机动车运行安全技术条件（GB7258－2004）第2号修改单》，首次明确规定了校车类别以及安全技术标准等；随后又颁布了《校车标识》（GB24315—2009）、《专用小学生校车座椅及车辆固定件的强度》（GB24406-2009）以及首部专门强制性国家标准《专用小学生校车安3全技术条件》（GB24407-2009）。根据国标的规定，校车为“运送不少于5名幼儿园、小学、中学等教育机构的学生及照管学生的人员上下学的客车和乘用车”，且校车应有统一的颜色（通体底色为黄色），在校车前后围和左右侧围应标示“校车”字样。《专用小学生校车安全技术条件》从防火措施、安全带、照管人员座位、车窗、出口、车内布置、车内照明等方面作出了明确规定。然而，从现行校车的发展现状来看，目前国内符合国标的校车凤毛麟角，各地区校车的发展状态、重视程度各有差异，校车的经营和管理尚处于一种比较混乱的状态，且存在严重的安全隐患。二、北京市中小学校基本情况（一）北京市中小学生规模大，分布相对集中2009-2010年，北京市共有小学、中学1916所，学生123.78万人。公办学校1807所，学生人数117万人，其中城八区小学、中学共有学校825所，在校学生68万人，占全市中小学生总数的58.1%。各区域中、小学校分布不均衡，主要集中在朝阳、海淀两区。（二）重点学校私家车接送比例较高据不完全统计，全市中学生上下学乘坐公交车约为32%；私家车接送约为19%，自行车和步行约为48%，乘坐校车约为1%。全市小学生上下学乘坐公交车约为18%；私家车接送约为26%，家长自行车和步行接送约为53%，乘坐校车约为3%。4从全市的总体情况来看，中小学生通学方式主要以绿色出行方式（自行车和步行）为主，私家车接送比例不是很高（小学生：26%；中学生：19%），但重点学校（尤其是重点小学）的私家车接送比例偏高。根据中关村一、二、三小通学方式的大样本调查结果，若不含步行和校车，私家车接送孩子的比例较高，为65.8%，其中中关村三小私家车接送比例高达70.1%。交管局典型学校调查结果显示，东城区史家胡同小学（市重点）小汽车接送率为上学62.19%。主要原因在于重点学校的生源来自各个区域，通学距离较长，私家车接送比例较高。（三）学校开学对城市道路及学校周边路网运行影响较大从整个路网的交通状况来看，放假期间与开学期间路网运行状况相差较大，开学给整体路网的交通造成较大的压力，交通拥堵路段增多，拥堵里程加长。根据2009年8月11日（放假）和2009年9月1日（开学）的路网监测结果，对应同一时间段（7:00-8:00），2009年8月11日的严重拥堵路段428条，严重拥堵里程73.5km，9月1日开学之后，严重拥堵路段增加至961条，严重拥堵里程达到205.6km。尤其是学校周边地区，通学时段学生到校时间比较集中，7：30-7：50为学生到校的高峰时段，而此时也正是上班的高峰期，导致周边道路交通量骤增，交通拥堵现象更为严重，交通秩序混乱。5三、北京市校车发展现状（一）尚未有统一标识的专用校车服务根据北京市教委提供的数据，目前全市在区县教育和交管部门备案的车辆共有434辆，共涉及东城、西城、宣武、朝阳、海淀、丰台、房山、通州、门头沟、大兴、昌平、顺义、平谷、延庆14个区县。其中，学校自有车辆286辆；租用营运单位车辆124辆；社会单位无偿提供14辆。虽然学校有可运送学生的车辆，但尚未有统一标识的专用校车服务。（二）“黑校车”活动猖獗目前，部分学校周围仍存在不少非法营运的“黑校车”，具体数量不少于在区县教育行政部门和交管部门备案校车的数量，“黑校车”活动猖獗。以海淀区中关村一、二、三小为例，这三所小学学校周边共有121辆“黑校车”，乘坐“黑校车”的学生人数为1065人，占三所小学总人数的20.9%。这些“黑校车”大部分都是没有在教育部门和交管部门备案、证件不齐、安全不符合技术条件的车辆，存在着严重的交通安全隐患。四、北京市校车发展过程中存在的问题（一）校车责任主体不明确从事校车服务的责任主体和车辆情况复杂。包括：学校租用的车辆和自有车辆，一个或几个学生家长共同租用车辆、私人车辆或单位6车辆，个体运输户车辆和家政公司租用的车辆等。运营企业没有客运资质，车况参差不齐，车辆保养制度不健全，驾驶员未经过专业知识培训，存在着安全隐患，且车主根本没有承担赔偿责任的能力，使受害方的权益无法保证。（二）校车服务定位不明确校车为哪类学校服务不明确。郊区学校、山区学校、城区和城镇中心区的学校、小学和中学等，按不同类别对校车服务采取不同政策和不同定位。例如：按照小学生就近入学的原则，应不设立校车；而初中生学生享受国家义务教育，而且可以择校，应开设校车等；私立学校和个别重点学校择校生有一定的校车需求，学生居住地较为分散。从维护社会和教育公平的角度考虑，不适合为贵族子弟的私立学校和享受优质教育资源的择校学生提供公益性校车服务。因此，在校车服务定位上，需要明确校车的公益性还是经营性。（三）没有符合要求的校车根据国家标准《机动车运行安全技术条件（GB7258-2004）》、《校车标识（GB24315—2009）》、《专用小学生校车安全技术条件》（GB24407-2009）的有关规定，专用校车应具有统一车身颜色、专用标志标牌，每个座位应安装安全带等安全设施。然而，目前北京市尚未有符合国标的专用校车，现有在公安交管备案的校车和社会存在的黑校车种类较多，车况参差不齐，且校车安全责任不清，存在“法律真空”，安全状况堪忧。7分析以上问题产生的原因，可归结为以下3点：1．校车服务体制机制不健全目前，北京市校车认证、执行、管理和监督体制尚未建立，缺乏对校车的统一运营及监管，服务机制不健全，导致校车的管理和运营仍然十分混乱。2．缺乏法律及相关措施保障新近出台的国标虽然对校车安全技术标准方面有所提及，但在校车运行的法律保障及其他相关保障机制方面仍存在较大的空缺，对校车运行过程中的关键问题如校车的选型问题、安全法律责任问题、路权等问题尚未作出明确规定。此外，对于校车的运营保障机制，如补贴机制等仍然缺乏相应的政策和制度保障。由于校车法律存在空缺，校车准入门槛较低，校车的车型、质量、种类参差不齐，加之运营监管不严，导致校车安全责任不明确，运营存在严重的安全隐患。五、对策建议1．政府、企业、学校、家长等统一认识，形成合力校车的开行，涉及学生、家长、政府、学校、交通、汽车制造等多个方面，需要政策、管理、安全法规、校车标准、保险等方方面面的支持，是一个庞大的系统工程。各方都要统一思想，认识到校车的8开行，是一件利民的大实事，不仅可以为学生上下学提供便利、安全的服务，还可以有效的缓解城市道路尤其是学校周边道路的交通拥堵。政府要给予校车大力的支持，在校车的采购与运营方面予以补贴，并出台相应的政策，保障校车的安全、顺利实施。2.明确校车运营主体，建立完善的运营服务机制为确保北京市校车的顺利开行，应尽快确定校车的运营主体单位。校车运营单位应具有本市道路客运资质、大型国有客运企业，通过其内部严格和规范的企业管理、安全保障、运营组织体系，易于政府有关部门监督和管理，确保校车统一化、规范化安全运营，提高校车运营质量和服务水平。运营主体应建立完善的安全生产责任制度、驾驶员安全管理制度以及车辆定期保养维护制度等，落实安全生产责任制度。3.相关部门联合监管，确保校车安全校车的开行，具有较多的不确定因素。各部门要密切配合，联合监管，共同做好开行校车的工作。教育部门要做好校车日常的管理及协调工作，将校车管理工作纳入对中小学安全管理和校长考核的范畴；交管部门需加强校车运行的管理，保障校车的路权和安全运行。交通运输部门应加强对客运营运企业校车的营运管理，督促、检查企业加强车辆和驾驶人的管理，不断提高服务水平和安全保障能力，严厉打击“黑车”接送学生的行为。教育部门、公安交通、交通运输、9综治部门之间要建立校车管理的信息通报和工作协商制度。4.研究制定校车法律及相关保障措施校车系统的生产、运营、管理与监督各环节离不开法律及相关制度的保障。为保障中小学生道路交通安全，维护交通秩序，缓解交通拥堵，提升城市管理水平，加强校车及其驾驶人管理，明确各相关部门职责，应尽快制定《北京市校车管理办法》，并出台校车标准、校车改装认证、校车安全责任等方面的法律法规。5、加强校车安全的宣传和教育提高全社会重视校车的程度，使校车的开行得到广大市民的支持。学校应对学生开展交通安全教育，使学生掌握基本的交通规则和行为规范，鼓励家长和学生使用乘坐校车、统一接送车等方式上放学，减少交通压力，不乘坐“黑校车”，自觉抵制各类交通违法行为。北京交通发展研究中心战略部2010年7月