《政府会计准则——基本准则》解读

《政府会计准则—基本准则》解读杨海峰财政部会计司中华人民共和国财政部令第78号《政府会计准则——基本准则》已经财政部部务会议审议通过，现予公布，自2017年1月1日起施行。部长：楼继伟2015年10月23日内容提要一、《基本准则》制定背景二、《基本准则》是如何制定的？三、《基本准则》定位和作用四、《基本准则》主要内容解析五、政府会计准则体系建设与展望一、《基本准则》制定背景1.我国预算会计制度改革历史沿革2.我国现行预算会计制度特点及缺陷3.政府会计改革国际趋势和经验4.我国政府会计改革研究与实践5.《基本准则》出台的必要性和紧迫性1.预算会计制度改革历史沿革•新中国之前：国计、宫计、官厅会计•新中国成立以来：–初建阶段（1949-1953）–逐步发展阶段（1953一1978）–改革探索阶段（1978-1992）–改革全面展开阶段（1992-1999）–预算会计向政府会计转变阶段（1999-2015）初建阶段（1949-1953）•预算：高度集中的统收统支的预算体制。•会计制度：–1950《各级人民政府暂行总预算会计制度》–1950《各级人民政府暂行单位预算会计制度》•成就：–确立预算会计体系–统一预算会计科目–统一规定预算会计报表格式–收付实现制–资金收付记账法/借贷记账法新中国预算会计制度体系的奠基石逐步发展阶段（1953一1978）•预算：“统一领导、分级管理”的预算体制•会计制度及变化：–“一五”时期–“大跃进”时期–1963《地方财政机关总预算会计制度》–1965《预算会计工作改革要点》–1966《行政事业单位会计制度》–1966年文革之后，会计工作受到严重破坏•取消借贷记账法•会计科目：资金来源、资金运用、资金结存•会计衡等式改革探索阶段（1978-1992）•“划分收支、分级包干”的预算体制•1985《会计法》•会计制度：–《财政机关总预算会计制度》1984，1989R财政总预算会计体系–《事业行政单位预算会计制度》（1989）全额、差额和自收自支预算单位•会计要素：•会计基础：•记账方法：改革全面展开阶段（1992-1999）•“分税制”的预算管理体制，1994《预算法》•会计制度：–1997-98：《财政总预算会计制度》《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》，部分行业事业单位会计制度–完善了国库会计、基建会计、社保基金会计等•成就：重新构建了预算会计核算体系•五要素：资产、负债、净资产、收入、支出•借贷记账法，•收付实现制/权责发生制•统一科目设置向政府会计转变阶段（1999-）•公共财政体制•制度调整和补充修订阶段（1999-2010）–适应部门预算、政府采购、国库集中支付、政府收支分类等改革需要–制定土地储备资金、新农合、新农保等会计制度•全面修订和完善阶段（2010-2013）–2010：医院、基层医疗卫生机构会计制度–2012：事业单位会计准则、事业单位会计制度–2013：行政单位会计制度、科学事业单位、高等学校、中小学校、彩票机构会计制度上一轮预算会计制度改革突破与创新–更加完整地体现了财政改革对会计核算的要求–在反映单位预算执行情况的同时，更多反映单位财务状况•扩大了“双分录”核算的范围•充实了资产负债核算内容–着力提高了单位会计信息质量•规范了财政和非财政资金核算•引入固定资产折旧/无形资产摊销•要求基建会计定期并入单位“大帐”–基本统一了行政事业单位会计科目和报表体系简要总结：–会计制度与预算管理体制改革相适应–制度变迁过程是渐进性的•权责发生制逐步引入•核算范围逐步扩大•尚未突破预算会计核算体系2.现行预算会计制度特点及缺陷预算会计制度体系财政总预算会计制度行政单位会计制度参与预算执行的会计：国库会计税收征解会计国有建设单位会计社保基金会计土地储备资金会计等事业单位会计准则事业单位会计制度行业事业单位会计制度（医院、高校、中小学校、科学、彩票、基层医疗卫生机构、测绘、地勘等）主要特点：–核算目标：预决算信息与财务信息相融合，但偏重于满足财政预算管理的需要。–核算内容：资产、负债、净资产和收入、支出，但侧重于预算收入、支出和结余情况。–核算基础：主要以收付实现制为基础–会计报告：主要反映财政总预算资金、单个行政事业单位、单项基金等的预算收支执行结果，表现为决算报告存在的主要问题：•不能科学、全面、准确反映政府的资产和负债状况–核算范围偏窄/计量问题/信息质量不高等•不能准确核算成本，不利于推进绩效考核–费用要素？成本会计•不能提供信息完整的政府综合财务报告–合并报表？•会计制度各自独立、相互分割、不能形成一个有机的整体–可比性？顶层设计？3.政府会计改革国际趋势及经验•新公共管理运动•基本动因：–强化政府的公众受托责任、提高政府公共支出管理水平、增强政府财政透明度、合理评价政府绩效、防范财政风险、增强财政可持续性等•基本趋势：–在政府会计中逐步引入权责发生制基础基本做法和经验：–在完善传统预算会计体系基础上，建立以权责发生制为基础的政府会计体系。–制定一整套以权责发生制为基础的政府会计准则体系，并推进在政府及其所有组成主体的实施。•借鉴企业会计准则，并尽可能保持中立性–由财政部门代表政府，采用专门的合并方法，编制出一级政府综合财务报告，经审计后按规定予以披露。4.过去多年的改革研究与实践–理论研究与国际考察交流–行政事业单位会计制度修订–政府综合财务报告试编–地方政府会计改革试点5.出台的必要性和紧迫性•“十一五”规划（2006）：–“推进政府会计改革”•“十二五”规划（2011）：–“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”•《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013）–“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”•党的十八届三中全会《决定》：–“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”•新《预算法》：–第97条各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。•《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发[2014]63号）总体目标：–通过构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。–力争在2020年前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。主要任务：目的保障关键前提和基础建立健全政府财务报告分析应用体系建立健全政府财务报告体系建立健全政府会计核算体系建立健全政府财务报告审计和公开机制2015202022改革时间表：•2014年-2015年–1.组建政府会计准则委员会。–2.修订发布财政总预算会计制度。–3.制定发布政府会计基本准则。–4.研究起草政府会计相关具体准则及应用指南。–5.制定发布政府财务报告编制办法和操作指南。–……•2016年-2017年•2018年-2020年二、《基本准则》是如何制定的？•1.要处理好的几个关系•2.基本思路•3.制定原则•4.制定过程1.要处理好的几个关系–准则vs.制度？–预算会计vs.财务会计？–新准则制度vs.现行准则制度?–国内实务vs.国际规则2.基本思路–构建统一、科学、规范的政府会计准则体系–适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能–在充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上，积极借鉴我国企业会计改革的成功做法，吸收国际公共部门会计准则、有关国家政府会计改革的有益经验3.制定原则–坚持目标、理清思路–立足国情、借鉴国际–继承发展、改革创新–科学民主、公开透明4.制定过程–2014年4月形成讨论稿–2014年9月至2015年4月，征求意见阶段。•三轮征求意见•482条书面意见和建议–2015年4月召开立法论证会–2015年5至9月按程序报批–2015年10月签发三、《基本准则》的定位和作用《基本准则》主要规范：•基本问题\原则\方法\概念,包括：–会计（核算）主体–会计目标–会计核算体系和基础–会计基本假设–会计记账方法–会计信息质量特征–会计要素定义、确认和计量–报告体系定位和作用：•在政府会计准则体系中，《基本准则》是“顶层设计”•作为政府会计的“概念框架”：–统驭政府会计具体准则和政府会计制度的制定–为政府会计实务问题提供处理原则–为编制政府财务报告提供基础标准•为建立统一、科学、规范的政府会计准则体系奠定了基础统一、科学、规范的政府会计准则体系•基本准则–若干具体准则及应用指南•会计要素类•财务报告类•特殊事项类–政府会计制度•财政总会计•行政事业单位会计•属于概念框架，统驭具体准则和会计制度制定。–具体准则规定政府发生的经济业务或事项的会计处理原则。应用指南是对具体准则的实际应用作出的操作性规定。–会计制度规定政府会计科目及其使用说明、财务报表格式及其编制说明等。四、《基本准则》主要内容解析•1、体例架构•2、制定依据•3、适用范围•4、主要创新与突破•5、几个基本概念•6、生效日期1、体例架构•共六章62条–第一章总则（10条）–第二章政府会计信息质量要求（7条）–第三章政府预算会计要素（8条）•预算收入、预算支出、预算结余–第三章政府财务会计要素（22条）•资产、负债、净资产、收入、费用–第五章政府预算报告和财务报告（9条）–第六章附则（6条）2、制定依据•第一条为了规范政府的会计核算，保证会计信息质量，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》和其他有关法律、行政法规，制定本准则。•其他法规：–《党政机关厉行节约反对浪费条例》–《预算法实施条例》（征求意见稿）–国发[2014]63号–《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）–《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）（续上页）–行政单位财务规则（财政部令第71号）–事业单位财务规则（财政部令第68号）–行政单位国有资产管理暂行办法（财政部令第35号）–事业单位国有资产管理暂行办法（财政部令第36号）•参考：–企业会计准则——基本准则（财政部令第76号）–《国际公共部门主体通用财务报告概念框架》（2015）3.适用范围•第二条本准则适用于各级政府、各部门、各单位（以下统称政府会计主体）。•前款所称各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。•军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不适用本准则。解析：•什么是“政府”？•排除条款•基金、资金类主体？•适用范围≠合并范围？4.主要创新与突破•（1）重构了政府会计核算模式•（2）准确定位了政府会计目标•（3）科学界定了政府会计要素•（4）明确了资产负债计量属性•（5）完善了政府财务报告体系（1）构建了政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算模式。•第三条政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计实行收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定。财务会计实行权责发生制。•第十八条政府预算会计要素包括预算收入、预算支出与预算结余。•第二十六条政府财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用•第五十六条政府决算报告的编制主要以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准。政府财务报告的编制主要以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准。解析：•适度分离：–双体系：政府会计由预算会计和财务会计构成–双基础：权责发生制和收付实现制–双报告：决算报告和财务报告43政府会计预算会计财务会计决算报告权责发生制收付实现制强化完善•相互衔接：–3+5要素–决算报告与财务报告权责发生制收付实现制2020/7/945预算会计体系财务会计体