改革政府——企业家精神如何改造着公营部门

《改革政府——企业家精神如何改造着公营部门》90年代伊始，伴随着西方经济危机的加深，发达国家政府又掀起了新的一轮行政改革的热潮，其间出现了一种对美国政府行政改革产生很大影响的行政学说，这就是由奥斯本等人在其风靡一时的《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》一书中提出的企业家政府理论。正如该书封套上引用克林顿总统的一句话所说的那样：“如果我们要在90年代中激发出政府的活力，我们就必须重新塑造它。”一、奥斯本其人奥斯本，全称戴维·奥斯本，现任美国著名的进步政策研究所研究员，同时兼任美国州长政策顾问委员会成员和内布拉斯加州研究和发展局顾问委员会委员。他曾经担任旧金山的太平洋新闻社主编，美国首都华盛顿的《新共和》周刊的正式撰稿人。他以优异的成绩毕业于著名的斯坦福大学，多年来曾经担任耶鲁大学的客座讲师。他曾于1988年出版了其著名的《民主实验室》一书。1992年，奥斯本又与曾经担任过美国加利福尼亚维塞利亚市和俄亥俄州万达利亚市的城市经理、现任盖布勒集团(公营部门管理咨询公司MCR的分部)总裁的特德·盖布勒合作出版了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》，该书在美国乃至世界范围内均产生了较大的影响。奥斯本极力主张高效率的政府，他长期为包括现任美国总统克林顿在内的共和党和民主党主要政府领导人和候选人担任顾问。二、企业家政府理论产生的背景(一)政府的本质及其存在的必要性政府的本质问题长期以来一直是政治学家、行政学家乃至经济学家们试图回答但又没有取得一致看法的问题。尽管人们在政府的本质这一重要问题上存在着不同的见解，但是他们都曾从各自不同的学术背景出发从某种程度上对政府的本质作了有益的揭示。而在奥斯本看来，所谓政府，它“是我们用来作出公共决策的一种机制”。他不赞成历史上曾有过的一种“把政府视作一种不得不忍受的邪恶”的错误观点。他说，我们要决定在哪里造公路，怎样处理无家可归的人，给我们的孩子提供什么样的教育。在他看来，政府可以向我们大家提供有益服务的方式，这些服务包括国防、环境保护、警察保护、公路、水坝、供排水系统。政府是我们解决共同问题的方式。他认为，对于一切文明社会来说，政府都是必不可少的，他对政府充满着信心。他指出，我们怎么解决当今世界各国所面临的诸如吸毒、犯罪、贫困、文盲、有毒废物、全球气温升高的幽灵、医疗保健成倍剧增的费用等种种社会问题呢?靠集体行动。我们怎样集体行动呢?那无疑要通过政府采取行动。从某种意义上看，奥斯本对政府本质及存在必要性的见解不失为一种颇有见地的观点。(二)传统的政府官僚体制的危机与企业家政府理论的出现奥斯本认为，政府对于社会的存在和发展固然是必不可少的，但遗憾的是，政府的现状并不令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效地运作。正如他所言：“我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。我们相信，工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。”奥斯本引用美国著名政治学家和管理学家德鲁克的话描述了政府管理体制存在的严重问题及其根源：“掌管公共服务机构，尤其是掌管政府机构半年以后，即使那些最有企业家创新精神的人，其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”“我们相信问题不在于政府中工作的人，问题在于他们工作所在的体制。撰写本书不是为了去贬低政府雇员，而是要给他们以希望。书中有些段落也许会使人感到我们是在攻讦官僚主义者，但我们的用心乃在于攻击官僚制度和作风，对事不对人。多年来，我们结识了上千名政府公务员，他们中的大多数，虽然肯定不是全部，是负责的，有才能的，立志献身的人，只是受制于陈旧体制的桎梏，创造性得不到发挥，精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变，释放出政府公务员身上巨大的能量，提高他们为公众服务的能力。”在他看来，“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者。”可见，体制的作用多么巨大!改进政府工作效率，从根本上说就是要改革政府的不良体制。企业家政府理论就是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的。奥斯本认为，官僚制的政府组织形式之所以在过去的很长一个时期内经久不衰，其原因并非仅仅在于它的高效率，在很大程度上更在于它适应了当时社会的需要，它向人们提供了相对稳定的职业，向社会显示了公开、平等的精神，提供了最基本的社会服务。然而，他认为，今天的社会环境与官僚组织产生的环境大不相同。当官僚组织产生时，人们的生活节奏较慢，整个社会处于一种金字塔式的结构之下，居于塔尖上的人们比其他人更能获得信息、作出正确决策。当时劳动力水平很低，手工劳动是主要形式。地理位置严重影响经济发展，市场很不发达。而这一切在今天似乎都消失了，我们今天生活的社会瞬息万变，全球市场的形成使原来的经济体制面临巨大的挑战，信息技术的发达使普通百姓也能像他们的领导一样获取知识和信息，教育水平的提高使脑力劳动成为经济发展的主要因素，人们对市场的需求也趋于多样化。这一切都要求体制必须是灵活的、适应性强的；要求产品和服务必须是高质量的、多样化的；要求政府能给予其人民更多的权利和利益。在这种环境下，传统的官僚体制显然越来越不适应了。在他看来，“行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。这就是今天政府这个词在人们脑子里的形象，也是大多数美国人认为美国政府的本质所在”。尽管奥斯本清醒地认识到政府现行的管理体制存在着严重的弊端，但是他并未因此而对政府产生悲观的态度，相反，他对政府的未来充满信心。他说：“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。……许许多多的这类书籍目的是批评政府，而我们的目的不是批评政府而是重新改造政府。我们对政府的未来持牛市看涨的态度，正如我们对政府目前状况持熊市看跌的态度一样。”三、企业家政府的本质含义“企业家政府”或许是一个颇容易引起人们误解的概念。为了明确这一概念的本质含义，奥斯本对此专门作了说明，他指出：“我们使用‘企业家政府’一词来指我们目睹在美国各地出现的新模式。这个词也许会使许多读者感到意外，读者们认为企业家就是男、女生意人。但是，‘企业家’一词的真正涵义要更加广泛得多。”奥斯本采用的企业家政府这一概念，实际上是试图把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。奥斯本长期在美国政府机关任职，具有较为丰富的行政管理经验，他在其书中引用了大量的案例来支持其观点。四、企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则奥斯本认为，对传统的政府官僚体制的改革应当遵循以下十项原则，在他看来，这十项原则所规定的内容也正是他所谓的企业家政府的基本特征。(一)掌舵而不是划桨长期以来，政府的领导人们一直都误以为政府的主要职责就是收税和向社会提供服务，而奥斯本则不然，在他看来，政府的中心工作应该是“掌舵”，而不是“划桨”。向社会提供各种服务是划桨，政府并不精通此道。尤其是在当今社会环境瞬息万变、社会需求多元化的情况下，政府再试图向社会提供垄断性的服务已经不可能了。他说：“具有企业家精神的领导人都懂得……如果让其他人干更多的划桨工作他们就能更有效地进行掌舵。如果一个组织最佳的精力和智慧都用于划桨，掌舵将会很困难。”为此，他提出政府应该集中精力做好决策工作(即掌好舵)，而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样，政府可以居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色。他认为，企业家政府应该“转向一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制”。(二)重妥善授权而非事必躬亲奥斯本认为，在一个民众自治的国家里，政府的行政专家们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励公众参与管理。但遗憾的是，当我们管理公益事业时，却忘记了这一条，致使公共服务领域逐渐被官僚机构所控制。我们依靠专家来解决问题，让警察、医生、教师和其他社会工作者掌握一切，却把那些被服务对象的主动性忘在脑后。当我们做这一切时，我们实际上是在破坏广大民众的自信心和能力，并导致了市民对政府的严重依赖心理。奥斯本认为，市民自治组织之所以能有效的管理，因为他们更了解问题的关键所在，更关心其成员的生活环境，更经济也更具创造性。当然，奥斯本也并没有简单地说要抛弃政府或专家的服务。相反，他认为政府有许多事情要做，例如，制定政策、消除阻力、鼓励自治、提供资助、培训人员、提供咨询、合理配置资源等等。(三)注重引入竞争机制奥斯本认为，政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的，它常常把竞争看作是一种浪费和重复。尽管人们对私营企业的垄断深恶痛绝，但人们对政府的垄断行为却习以为常。在他看来，政府之所以没有商界那样富有效率，其主要原因就在于它缺乏竞争机制。他说，竞争有种种好处，而其中“最明显的好处是提高效率：即投入少产出多。……竞争迫使公营的(或私营的)垄断组织对顾客的需要作出反应。……竞争奖励革新；垄断扼杀革新。……竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。”“竞争是促进革新的永恒动力，而政府通常是缺乏这种动力的。”为此，他提出政府应通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。虽然“竞争不能解决我们的一切问题。但是在解开使许多政府机构陷于瘫痪的官僚主义死结方面，它也许比本书中的其他任何概念更加关键。”(四)注重目标使命而非繁文缛节奥斯本认为，长期以来，大多数公共组织都是被它们的规章制度和预算所左右，因而常常被称之为“规章驱动的政府”。一定的规章制度固然必要，但是这种东西如果太多，就会使政府的活动慢得像个蜗牛，难以对瞬息万变的环境作出反应。规章制度的建立是为了防止坏的事情发生，但它也可能窒息好事情的活力。在奥斯本看来，应该承认，规章制度在建立之初，其出发点肯定是好的。但当这种制度发展得越来越复杂时，一系列问题便出来了。企业家政府是有使命感的政府，它摆脱了这种繁文缛节的束缚，它只是简单地界定他们的基本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让其雇员去履行各自的责任。如果事情出错，只是解雇肇事者。这就是“任务驱动的政府”。在他看来，改变政府行为的这种内部驱动力，关键是要将庞大的机构分解成较小的部分，每一部分设定相对单一的责任目标，然后界定其权限和预算，并授予其自主管理的权力。这是变官僚政府为企业家政府的关键。可见，奥斯本所强调的是要改变政府行为的内部驱动力——以“任务驱动的政府”取代“规章驱动的政府”。(五)重产出而非投入奥斯本认为，传统的官僚制度注重投入，而非产出。产生这种现象的主要原因是政府工作好坏的根本标志不是它的表现，而是它能否连选连任。而政治家们能否当选，又取决于选民和利益集团是否接受他们，而非政府能否提供良好的社会服务。这种状况不改变，政府的管理水平不可能提高。企业家政府体制则可以避免传统政府官僚体制的这种弊端，因为企业家政府是讲究效果的政府，它是按效果而不是按投入拨款；它对政府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依据，而非依据项目的多少。尽管对政府某些行为结果的测量有一定的难度，但是，一旦适当的措施到位，政府部门便可以采取以下三种方法来利用测量提供的信息去改进自己的业绩：(1)按业绩付酬，即对业绩好的个人或集团实行某种形式的业绩加薪制度或奖金制度；(2)按业绩进行管理，即业绩信息主要当作一种管理手段，用来继续改进自己的工作；(3)按效果作预算，即把自己组织的支出同效果挂钩。他指出：“最富有企业家精神的组织设法在这三个方面都加以实施。”(六)具备“顾客意识”在政府中，很少有人用“顾客”一词。大多数政府雇员根本不知道谁是他们的顾客。他们只知道为部长、为议会、为纳税人服务，而无视那些真正的服务对象。而奥斯本这里所谓的“顾客”就是指政府公共组织的服务对象——即公民。但现实是，政府是依靠议会拨款，依靠纳税人交税。政府的“顾客”是在被动地等待政府为其提供服务，因此常常不被重视。为此，奥斯本指出，政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客