欧盟在国际气候进程中的领导角色

中国欧洲学会2009年厦门年会论文集1作者崔宏伟关键词欧盟节能减排中国出版人中国欧洲学会网站出版时间2010-1-27中文书名欧盟节能减排新政对中国的影响英文书名成果形式论文文本格式Word欧盟节能减排新政及其对中国的影响□崔宏伟（上海社会科学院欧亚研究所）内容提要：节能减排、应对气候变化和发展绿色经济，已经成为世界发展的大趋势。作为先行者，欧盟的立法和政策一直处于世界领先地位。欧盟新的节能减排政策的目标不仅是为了减少气体排放和环境保护，更重要的是出于能源战略调整、社会经济可持续发展以及提高全球竞争力的需要。欧盟节能减排新对中国的影响具有双重性：挑战与合作并存。关键词：欧盟节能减排中国2007年3月，欧盟首脑会议一致通过了能源和气候变化一体化战略；2008年1月，欧盟委员会提出了有关节能减排的新的立法和政策篮子建议，目标是到2020年欧盟气体排放量在1990年基础上减少20%，可再生能源在能源结构中占20%，能源利用效率提高20%。该议案于2008年12月在欧洲理事会和欧洲议会上分别得到通过；2009年1月28日欧盟委员会发布了《走向哥本哈根气候变化全球协议》文件1，表达了欧盟关于气候变化和温室气体减排的全球立场。至此，欧盟在内外两层面上大体上形成了节能减排新政策架构。能源和气候变化已经进入了欧盟外交、安全、贸易及发展援助等政策框架内，成为欧盟对外关系的中心议程。能源和气候议题在中欧关系中的地位和作用开始朝着经济、政治安全和战略等更广泛的层面演进，因而有必要对欧盟节能减排新政及其对中国的影响予以分析和研究。一欧盟节能减排新政的主要内容新政旨在以立法形式，采取篮子政策，通过增加排放成本和促进可再生能源的研发利用，实现2020年欧盟气体排放在1990年基础上减少20%的目标，并借此维护欧盟在全球气候治理中的主导地位。欧盟节能减排新政的特点是内外政策的互动，内部政策是其国际政策的基础，国际政策又促进内部社会经济目标的实现。崔宏伟：欧盟节能减排新政及其对中国的影响2第一，强化市场-效率原则，提高碳排放体系的功能。为此，欧盟修改了欧盟碳排放交易体系（EUETS），实行更严格的减排措施。欧盟碳排放交易体系于2005年1月1日正式启动，是欧盟及其成员国实行节能减排的一个重要的市场化措施，按照成本-效率原则，增加温室气体排放者的成本和责任。欧盟对成员国温室气体排放量均有明确规定，每个成员国都必须制定国家计划，决定相关部门总体排放水平以及针对产业或个别企业的排放额度和减排目标，那些排放水平低于分配额度的公司可以将剩余额度出售，而那些达标困难的企业则花钱购买其所需的额度。为了确保实现2020年减排20%的目标并在后京都谈判中继续发挥领导作用，欧盟修改了碳排放交易体系。修改后的碳排放交易体系于2013年1月1日正式生效，主要涉及以下几个方面的内容：一是取消免费派发碳信用额度的方式，转而采取拍卖方式，自2013年起逐年增加拍卖额度。2013年拍卖额度达20%，2020年达70%，到2027年则实现100%的拍卖。至少要将拍卖收益的20%用于低碳技术研发；二是遵循平等与公平原则，维护成员国之间及部门之间的利益平衡，排放额度将从人均收入高的成员国流向人均收入低的成员国，主要流向9个中东欧新成员国；三是提高效率，使交易体系更加具有可预见性、统一性和简单化操作，减少管理成本，最大限度降低各成员国不同的减排措施导致内部市场的竞争扭曲；四是对欧盟企业利用《京都议定书》体制下的清洁发展机制（CDM）和联合履行机制（JI）进行限制，要求成员国所能利用CDM和JI不得超过其2005年排放量的3%，对满足一定条件的成员国可放宽至4%，但其中的1%必须来自最不发达国家和小岛国。欧盟企业利用CMD机制要与全球气候协议挂钩，只有那些批准新国际协议的国家的CDM项目才能纳入到欧盟碳排放交易体系2。第二，成员国在利用可再生能源和提高能效方面必须承担具有法律约束力的指标。增加利用可再生能源是欧盟能源和气候政策的核心内容，也是适应气候变化的一个长期战略。自2001年以来，欧盟已经相继出台了多份有关促进可再生能源发展和提高能源效率的指令，要求成员国增加电力和交通部门使用再生能源比例，采取强制标准（如能效证书、绿色标识等）、政策激励、国家援助和技术研发等措施，提高耗能高的部门的能源利用效率。2008年12月，欧盟委员会制定的新《可再生能源指令》和修改后《生态设计指令》作为能源和气候立法篮子的一部分在欧洲理事会和欧洲议会获得通过。按照立法指令，欧盟成员国在可再生能源利用方面必须承担强制性指标，需要按照欧盟总体目标制定本国发展可再生能源行动计划，具体阐述如何实现设定的目标及所采取的相关措施。欧盟特别规定在发电、交通和热电联产三大部门提高使用可再生能源资源比例，如到2020年交通部门生物燃料利用率占到10%，通过政策手段支持可再生能源电力进入电力网点，增加可再生能源在热电联产部门的小时量。同时，欧委会扩大了生态设计指令的适用范围并且提高了生态标准，指令不仅涉及能源利用生态设计，而且含盖了与能源使用相关的产品领域，建立欧盟范围的生态设计指令框架，发展能源终端使用效率举措如欧盟范围内“白色认证体系”、“建筑物节能执行指令”等。中国欧洲学会2009年厦门年会论文集3此外，欧盟还通过了二氧化碳捕捉与存埋”技术实验推广的立法，促进煤炭利用清洁技术的加快发展，从而使煤炭能够可持续利用。第三，在全球气候治理多边框架内追求欧盟的全球领导地位。领导并推动国际社会达成全球性的后京都协议，将发达国家和发展中国家共同纳入多边机制内，延续《京都议定书》体制并加以扩展。2009年1月28日欧委会发表了《走向哥本哈根气候变化全球协议》文件，提出了关于哥本哈根全球气候谈判的政策建议，这一文件也体现了欧盟国际能源和气候政策的目标：（1）争取发达国家特别是美国同意承担具有法律约束力的温室气体减排指标，到2020年发达国家在1990年水平基础上减少30%；（2）与发展中国家接触，促使其采取适应气候变化具体行动计划。增加中国、印度等先进的发展中大国的责任，到2020年碳排放量需要在正常水平上减少15%到30%，同时为全球气候变化基金出力；（3）以欧盟碳交易体系（EUETS）为基础，建立全球碳市场。第一步争取于2015年建立经合组织碳市场，到2020年再将其扩大到先进的发展中国家；（4）改革《京都议定书》下的清洁发展机制（CDM），推动限额交易体系的发展；（5）有关适应气候变化的技术研究和资金支持建议，基金主要向那些应对气候变化最弱的贫穷国家倾斜3。二欧盟节能减排新政的动因欧盟节能减排新政的动力来自内部创新和保障能源供应安全的需要，旨在推动欧洲低碳经济的发展，同时，通过国际多边框架推广低碳经济发展理念及其较发达的碳交易体系，在与国际社会的合作和竞争中，提高欧盟的经济竞争力和国际影响力。首先，通过克服气候挑战，促使欧盟能源战略转型，增加利用新能源，保障能源供应安全。欧盟目标是从依赖化石燃料的能源体系转向可持续能源体系，即能源资源组合的多样化、提高利用低碳或零排放能源资源、具有价格竞争力的能源资源和内外能源供应的相对平衡。可持续能源体系不仅有利于减少温室气体排放，而且有利于降低欧盟高度依赖进口能源所产生的供应安全风险。欧盟能源资源较匮乏，2007年欧盟27国已探明的石油储量只占世界总储量的0·5%，天然气占世界储量的1·4%。自2000年以来油气资源和生产都已进入下降通道，石油和天然气在欧盟能源消费结构中占第一和第二位，分别为37%和24%。2006年欧盟能源进口依存达54%，其中石油占能源总进口的60%，天然气占26%。欧委会预计，如果按照现有的能源消费模式，到2030年能源进口依存将上升到70%以上，其中90%的石油消费和84%的天然气消费需要依靠进口4。由于能源进口高度依赖导致欧盟能源供应的地缘政治和地缘经济风险上升，俄罗斯与乌克兰的两次重大天然气冲突都严重影响了欧盟供应。国际能源市场价格波动对欧盟经济竞争力影响大。据欧委会估算，如果国际石油价格达100美元的话，欧盟27国进口能源需要多支付1700亿欧元5。新能源具有可再生性且来源于本土，因此，增加利用新能源可降低能源供应的地缘政治风险和国际能源市场大副波动的冲击。崔宏伟：欧盟节能减排新政及其对中国的影响4其次，通过低碳技术创新，发展低碳经济，提升经济结构。2000年欧盟《里斯本战略》提出了通过创新和发展知识经济，优化经济结构，促进增长与就业的目标。欧盟《欧洲能源政策〉》正式提出了发展低碳经济的目标，将低碳技术创新作为经济增长和促进就业的新的驱动力，实现欧洲可持续发展。2007年12月欧委会“里斯本战略评估报告”指出，欧盟在知识与创新领域落后于美国和日本，要求成员国制定具体的研发投资计划，增加知识与创新投资，制定具体的研发投资计划，尤其需要增加可再生能源和能效领域的研发投资6，因而将能源和气候纳入到《里斯本战略》框架内。为了促进低碳技术创新，2008年3月欧盟能源部长理事会一致通过了欧委会提出的《战略性能源技术计划》7，重点列出了2020年前欧盟在新能源技术方面的科研任务：第二代生物燃料的竞争力研究；碳捕捉与封存技术论证（CCS）；风轮机发电能力提高一倍与强化近海风能技术研究；光电和高效太阳能发电的大规模商业准备；住房、交通、工业领域采用高效能源转换和终端能源利用的设计和系统建设；保持在核裂变领域的竞争力同时提高核废物的处理能力。为此，欧盟成立了“战略能源技术高级规划小组”，任务是指导制定能源技术政策和投资决策，避免重复投资。为了提高技术研究效率，欧盟提出了协作研发模式的思路，即坚持共享资源和共担风险原则，在欧盟整体层面上更有效地协调利用低碳技术研究的资金和人力资源。一是加强与企业合作，制定了六大“欧洲工业倡议”计划：“欧洲风能倡议”、“欧洲太阳能倡议”、“欧洲生物能倡议”、“碳捕捉预测倡议”以及“欧洲电力网点倡议”和“可持续核裂变倡议”；二是建立欧洲能源研究联盟，强化“欧洲研究空间”的功能，促进大学、研究院所和专业机构在科研领域的合作。2008年11月欧盟提出了利用经济复苏计划加快转向低碳经济的“精明”投资规划，将清洁能源技术和可再生能源技术作为支持重点，包括新一代近海风电技术和二氧化碳捕捉和封存技术（CCS）。此外，欧委会启动了3个“公共与私人伙伴关系”倡议，即机动车领域至少启动50亿欧元的“欧洲绿色小轿车”倡议、建筑部门10亿欧元的“欧洲能效建筑”倡议、制造业领域12亿欧元的“未来工厂”倡议。据欧委会估算，如果能源消费中可再生能源占20%，则可增加70万个工作岗位8。其三，提高欧洲全球竞争力。欧盟可再生能源技术目前处于世界领先地位，年效益达200亿欧元。欧洲风能产业占据世界市场的60%，发电量已经占全世界风电总量的70%。自2003年以来，欧盟太阳能发电年均增长40%，德国占世界太阳光电装备市场的半壁江山9。欧盟政策目标是争取继续保持欧盟企业在新的能源工业中的前沿地位，并且促进全球的绿色技术投资。如果达成全球协议，欧盟新能源技术和产品的世界市场规模将大幅提高。欧盟负责能源事务的委员皮耶巴格斯指出：如果欧盟在新能源革命中落后，欧洲企业将在全球碳市场和低碳技术领域丧失巨大的商业机会10。欧盟在碳市场领域具有竞争优势，欧盟排放交易体系是目前国际上最大的碳排放市场，2006年到2007年欧盟碳交易达380亿欧元。欧盟的政策目标是按照欧盟碳交易体系建立全球碳市场。根据有关研究，如果欧盟碳排放交易体制与全球碳市场衔接，那么欧盟将获得巨中国欧洲学会2009年厦门年会论文集5大收益。按照每吨二氧化碳30欧元，如果欧盟碳信用的60%进行拍卖，那么欧盟成员国总计每年可获得约330亿欧元的收益，而如果达成全球性协议，那么欧盟碳排放体系拍卖收益将达550亿欧元。11欧盟通过欧元定价碳交易，有利于带动相关金融服务并向全球进行金融渗透，挑战美国在全球金融市场的优势地位12。可再生能源、高效电网、碳捕捉与封存、新一代核能、电动和氢能机动车、高效电池等低碳能源工业技术、产品和服务是未来世界