第三章有效的公共管理者(公共管理学-天津大学王世彤)

第三章有效的公共管理者公共管理者是受国家和公民的委托，行使公共权力，负责运用公共资源及指挥从事公务的其他人员，达成政府施政目标的人。公共管理者从广义上讲可以分为两大类：民选的公共管理者和任命的公共管理者。而任命的公共管理者又可以分为政治性任命人员和经过固定程序考核筛选出的常任公务员（常任文官）。同时又可以根据公共管理者的职务等级分为：高级公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。本章主要以常任公务员为主要研究分析对象，就提高公共管理者的素质和效能展开讨论。第一节管理者的角色理论管理者角色理论是一种研究管理者的理论。管理者的角色理论有两点要注意：1、管理者角色的划分是指管理者所从事的全部综合管理活动，其中包括非纯粹的管理工作。所以管理者角色不能与管理职能的四大部分一一对应。2、随着组织规模的不同以及管理者在组织内部的层次等级不同，其所承担各种角色的情况有所不同。一、明茨伯格的十大角色理论亨利.明茨伯格，哈佛大学管理学教授。73年在《管理工作的性质》一文中提出了十大角色理论。人际关系方面1.挂名首脑（礼仪和接待，签署文件等）2.领袖（从事所有有下级参与的活动）3.联络官（社交、应酬、培植信任）信息传递方面4.情报官（阅读报告和期刊，与有关人员保持私人接触）5.传播者（利用会议、交谈、电话）6.发言人（举行董事会，与媒体接触。）决策制定方面7.企业家（制定战略、检查计划执行情况，开发新项目。）8.局面控制者（制定应急方案，临阵处置。）9.资源分配者（调度、授权、过问所有涉及物资设备、预算、人员安排的活动。）10.谈判者（策划和参与各种重大谈判。）二、奎恩的“卓越管理者”理论奎恩等人在80年代出版了《成为一位卓越的管理者》一书，提出一种新的管理者角色理论。他们通过大量实证研究认为管理者实际上是在从事着八种互相矛盾的角色，而对于任何一种角色的扮演都不应该过分。成为卓越管理者的关键是把握好每个角色的分寸（度），综合兼顾。1、导师Mentor管理者如能恰当的扮演好导师角色，他将是一位关怀下属，设身处地为下属着想的管理者，可以表现出对下级的体恤和关怀。但是如果太过分强调导师的角色，则会成为心慈手软、放纵部下的管理者。2、促进者Facilitator卓越的管理者应该是一位重视过程、善于促进上下级间以及各部门间互动关系的管理者，平等、参与、推动是其主要概念。但是如果过于强调参与、平等，则会变成过度民主，进而损害管理的效能。3、监督者Monitor能扮演好监督者角色的管理者，是一位业务十分娴熟和讲究条理的技术专家，主要从事相关信息的收集活动，能使部下按部就班有条不紊地完成组织目标。但如过分，则会导致缺乏想象力、墨守成规和吹毛求疵。4、协调者Coordinator协调者的角色要求你是一位可靠和可信任的管理者，善于兼顾各个方面，合理分配与使用有限的资源，对于维系组织的团结十分重要。但过分时，则会成为事事责难、到处插手、求全责备和过分多疑的管理者。5、指导者Director管理者如能恰当的扮演好指导者的角色，他将会是一位英明果断的领导者，高瞻远瞩地为下属指明方向，提出原则和处事框架。但是如果过分则会沦为抱残守缺、固执己见、刚愎自用的人。6、生产者Producer作为生产者，他应该是一个以工作为取向、善于发起行动、讲究实干的管理者，但如过分的话，则可能给别人留下个人主义、爱出风头的印象。7、掮客Broker懂得掮客角色的人，应是一位资源取向的、政治上十分机敏的管理者，能辨识形势、巧用手段而为组织争得更多的资源。但过度热衷于获取资源会使管理者成为依赖投机行为的机会主义者。8、革新者Innovator革新者的角色应该是一位有创造力，敢于突破，能预见变革和善于带领组织成员投入到变革之中的管理者。但是如果过度求变，有时会导致不切实际，过于追求理想化，进而大量的浪费组织资源。奎恩角色理论认为，管理者的工作是大量的；管理工作具有多样性和琐碎性；管理者处于组织的焦点地位；管理者是权力与责任的混合体。平均的管理者32%29%20%19%传统管理沟通人力资源管理网络联系三、有效的管理者与成功的管理者弗雷德.卢森斯和他的助手研究了450多位管理者，从不同的角度考察了管理者们究竟在做什么。他们发现，在工作中最有成绩的管理者并不是在组织中提升得最快的人，他们的管理工作重点也不一样。有效的管理者19%44%26%11%成功的管理者13%28%11%48%四、追求职业生涯的成功美国管理学者斯蒂芬.P.罗宾斯博士建议管理者们在追求职业发展的过程中应该注意以下问题：考虑横向发展保持流动性支持你的上司找个导师不要在最初的职务上停留太久保持可见度获得对组织资源的控制了解权力结构展现正确的形象做好工作审慎选择第一项职务第二节有效的公共管理者由于公共管理与企业管理同属管理的范畴，所以公共管理拥有一般管理共性的特征。但是公共管理又较工商企业管理具有多元性、政治性和公共性这些独特的特殊性，这样对于公共管理者来说，除了要求一般的管理者所具备的角色之外，也必然要求一些不同于一般管理者的角色。一、公共管理者的角色1987年，魏姆斯利等人对公共管理者应该发挥的角色作用作了比较有代表性的论述，比较全面地反映出公共管理者除应具有一般管理者的特质以外，还应扮演的角色。1、执行与捍卫宪法的角色2、人民受托者的角色3、贤明少数的角色4、平衡轮的角色5、分析者与教育者的角色二、管理者的技能多年来，众多学者对管理者必备的技能做过许多分析论述，74年凯兹在《哈佛管理评论》上发表了《有效的管理者应具备的技能》一文，提出了三种管理者必备的技能：技术性技能、人际关系技能和概念化技能。20多年来三种技能理论一直在主导地位。96年，格里芬与赫尔利杰、史芬康等人先后分别对三种技能理论作了补充，增加了诊断技能和沟通技能，丰富了管理者技能理论。根据这些理论，管理者的技能主要应包括：1、技术性技能2、人际关系技能3、概念化技能4、诊断技能5、沟通技能三、有效的公共管理者的特质有效性是一个十分模糊的概念，美国著名管理学家彼得.德鲁克说过，人们总是期望管理者以善其事，简言之就是期望他是有效的。从一般意义上看，有效性大致上是经济、效率、效能和公平的综合体现，也就是能够善其事以不辜负人们的期望和重托。作为一个有效的公共管理者应该具备哪些特质呢？波茨曼等人在90年出版的《公共管理的战略》一书中提出了理想的公共管理者的7种特质。1、良好的自我评估者2、必须是不令人讨厌的人3、追求美好的意志与具有周全的政治感觉4、必须具有耐心5、必须具有多样化的工作经验6、必须以民众为导向7、必须善于分析与思考四、驾驭变革的浪潮当变革成为社会发展的主要导向时，任何管理者都不能回避如何对待变革的问题。有效的管理者应该能够顺应变革潮流，善于发现机遇，推动变革进而驾驭变革。本段内容就是简单介绍著名的加里斯.摩根教授发表的《驾驭变革的浪潮》一书中的一些论点。加里斯.摩根加拿大多伦多约克大学教授，著名的组织学和管理学家主要的代表作有《组织意象》86年、《驾驭变革的浪潮》88年等。“想象一下我们正在宽阔的夏威夷海滩上，波浪起伏，海面上满是冲浪者和帆板。一些冲浪者顺流而动，一些人则一会儿高高地跳到空中，一会儿又跌入浪底。这一景象类似于动荡时代的管理，和冲浪者一样，管理者及其组织必须不断的调整方向来顺应潮流和驾驭变革。”“未来的管理者必须运用更多的技巧来驾驭时代的狂潮，因此就需要具备很多重要的能力。”摩根认为，我们正面对一个纷乱的世界，变革可能“不期而至”。变革的步伐与复杂程度可能会有不断增加的趋势，传统的能力和我们已经习惯了的环境会受到挑战，“睡着的巨人会被惊醒而眼睁睁地看着新涌现的大批新的竞争对手，世界正处于不断变动之中。所以管理者要认识到，必须培养那种能够帮助他们顺利应对这一变迁的思维、技巧与能力——新兴的管理能力。新兴的管理能力主要包括：1、解读环境通过对环境信息的搜集整理，进而作出对环境发展的预测。特别注意寻找和识别出“转折点”。2、前瞻式管理培养前瞻式思维，不要只看着后视镜来驾驶汽车。从“由内而外式”管理转向“由外而内式”管理。定位与再定位技巧——不断调整，抓住机遇。（1）处理好当前与未来的关系。既从未来的发展定位，又要避免当前的运转困难。（2）进行变革试验的能力。通过反复摸索性的试验为大规模变革作准备，又避免将整个组织处于危险之中。（3）在创造性与原则性之间寻找平衡。（4）学会选择时机。3、分享愿景——愿望与前景把领导意识到的组织前景变为组织成员的一致愿望。用愿望来设计行为。4、人力资源管理将人作为最重要的资源。培养热爱变革的人。创造公平的人才成长环境。5、提高创造力、学习精神与革新性塑造适宜创新的组织文化。鼓励学习与创新。在冲突与控制间寻求平衡。6、远程管理的技巧——去中心化与扁平式组织直升飞机式的管理。脐带式的管理（小组织网络）。以顾客为导向。减少外部控制，提高自组织能力。7、将信息技术作为变革的动力将信息技术作为改造组织的手段，构建组织网络。依据信息技术重新设计组织流程。实现实时决策。突出软件的战略角色。8、应对复杂性同时处理多项事务。应对快速变化。9、培养全局能力建立通畅的桥梁与紧密的联盟。上下共同行动。培养对大局的责任感。第三节冲突管理冲突是公共管理者必须经常面对的一种境遇，现代社会环境中冲突较之以前只会越来越多，越来越复杂。现实之中，组织内部与组织外部的情况越来越复杂，如何正确的分析和对待冲突，协调与解决冲突以至创造与利用冲突是公共管理者需要认真研究的问题。冲突管理是管理学近些年来发展比较快的一个研究方向，其对于公共管理者的意义甚至远超过对于一般企业管理者。本节仅就冲突的一般概念和基本理论作一简单介绍。关于冲突的定义：由于某种抵触、对立状态而产生的不一致(差异)冲突。只要人们感觉到这种对立性差异的存在，冲突也就存在，而不一定是差异客观上真正的存在。误会、神经过敏和挑动也可能造成冲突。一、关于冲突的几种观点传统的观点：自管理理论产生以来，直至40年代，人们一直认为冲突对于组织是不利的。冲突有害论认为冲突是破坏、非理性乃至暴力的同义词。作为管理者的职责之一正是要极力避免和消除冲突。人际关系论的观点：进入40年代以后直至70年代，人们开始发现无论怎样努力冲突在人际关系中都是不可避免的。于是从人际关系的理论研究中提出了冲突虽然不利于组织但不可能被消除，只能因势利导，化解冲突，减小冲突的影响。现代的观点：从避免冲突的观点到接纳和化解冲突，人们对冲突的认识有了一个提高，而现代管理理论的研究认为冲突不一定完全有害于组织，有时候，某种适度的冲突可能对组织起到促进作用。所以有必要适度的鼓励冲突。人们发现，和平、安宁、合作融洽的组织容易对变革的需要反映迟钝，不愿改变现状，容易出现僵化静止的局面。而保持适度的某些冲突能赋予组织旺盛的生命力，有利于创新和变革，大大的促进组织的综合绩效水平。高组织绩效水平低ABC低冲突的水平高冲突水平组织绩效组织内部特征A点低低迟钝、平静、僵化、墨守成规B点中高生命力强，不断自我否定，激发变革和创新C点高低分裂、混乱、对立与相互破坏二、抑制无效冲突现代冲突管理理论认为，不仅是冲突的水平影响组织的绩效，冲突的不同种类也对组织起到不同的作用。有些种类的冲突无论其冲突水平如何，都会对组织无益或产生危害，我们称这种冲突为无效冲突。管理者要注意避免和抑制无效冲突。.注意自己处理问题的风格，避免非理性化。不由自己引发无效冲突。.记住旁观者清。不要立即直接加入突发的冲突中成为其中的一方，而是审慎的评估冲突当事人和冲突根源，判断其为有利冲突或不利冲突，再做决定。.选择。不是所有的无效冲突都应该参与处理或干预的。有些无关紧要的或不可控制的冲突应该回避。.时机。即使是冲突的性质很明显也不一定在发现冲突时就介入或是干预。有时无效冲突本身也是一种更为彻底激烈的沟通。而且当双方的冲突发展到一定程度时，可能使问题更趋明朗，容易使你对解决冲突方法作出正确的判断，此时再介入或干预可能更有利。或者是当冲突朝着失控的方向发展时再行干预。.对于无效冲突的抑制和处理要