关于“城市空间发展战略研究”的思考

关于“城市空间发展战略研究”的思考[摘要]以中国城市规划设计研究院近年来在“城市空间发展战略研究”领域的实践经验为基础，分析了不同名称事例项目的产生的背景，归纳了工作内容、特点、作用和方法，评价了存在的误区和改进方向。通过对城市空间发展战略研究和总体规划的研究，认为前者尽管有时冠以“规划”，但仍然只是一种研究类型；指出现行的城市总体规划不能也不应被“代替”。[关健词]城市空间；发展战略；总体规划自2000年6月广州城市发展概念规划开展以来，类似的规划研究在全国大城市成“风起云涌”之势(仇保兴，2001)，有的称“城市发展战略研究”,有的称“城市战略规划”，也有的较准确地定名为”城市空间发展战略研究”(以下简称空间战略研究”)。中国城市规划设计研究院(以下简称中规院)先后参与了广州、南京、宁波、杭州、深圳、呼和浩特、合肥、厦门、济南、哈尔滨等省会和副省级以上城市的空间战略研究工作，笔者有幸参加了上述大多数项目中的研究工作。1背景：城市发展与规划的问题1．1城市发展中的问题对于城市发展问题，从不同层面、不同角度可以得出不同结论。在城市与地区层面上，从规划师的角度，我们可以把当前大城市发展面临的问题归纳为8个方面：.经济全球化和区域关系变动——城市地位变迁与区域竞争；.经济结构与产业结构变化——经济空间结构调整；.人口、就业与社会稳定的压力——保持经济增长速度与投资规模；．社会结构多元化(原住民、城市居民、新移民、打工者)，社会阶层分化及利益冲突——降低城市“门槛”，城市扶贫，社会空间结构整合；.人文资源保护与文化传承压力——从空间结构上把握保护与发展的关系，城市特色继承和创造；.自然资源保护与环境压力——资源合理配置，区域性生态环境建设；.转型期政府角色的两面性——资金短缺的压力，资源开发；.行政体制障碍与局部利益冲突——“属地经济”分散资源，整合空间利益。上述问题大多数是由于经济社会的快速发展而引发的，其中一些问题并不属于传统意义的城市规划范畴，城市规划对这些问题的解决只能起到有限的作用。但这些问题都是城市规划的背景和条件，决定着城市规划制度的走向和作用的发挥，影响着城市规划技术内容的扩展和方法的改进，也影响着规划师的思维方向和价值取向。空间战略研究可能比其他层面的规划研究更多地涉及到这些问题。1．2上版总体规划问题与政府动机开展空间战略研究的大多数城市的总体规划是在1999年至2000年由国务院批准的。为什么新批准的总体规划不能满足城市政府对规划的要求，而要另起炉灶开展战略研究，继而修编总体规划?在实践中我们发现，这既反映了上版总体规划存在的问题和缺陷，也反映了城市政府的一些主观动机和对总体规划的认识误区。上版总体规划基本上是1990年代初中期开始修订的。1990年代是我国经济社会与大城市发展最快的时期，是体制变化最激烈的时期，也是国家宏观发展战略的调整期。传统的规划理念和技术方法无法适应社会的快速变化，并产生了如下问题：(1)规划编制陷入“八股”，追求文件与图件完整性而忽视了战略性、前瞻性问题的深入研究。从规划研究与编制的思想性和扎实程度看，许多城市上版总体规划水平还不及1980年代。(2)国家强化耕地保护政策。城市人口规模和用地规模，这一只能粗略判断的“假设性前提条件”，成了审批规划的核心问题，导致总体规划的合理性、适应性下降，也使规划编制、审批周期过长。(3)现行总体规划技术方法较陈旧，区域分析研究不足，与土地利用、水资源、交通等专门性规划相互缺乏衔接，使总体规划与区域与城市发展实际需求严重脱节。上版总体规划确实存在目标不清、策略不明、缺乏弹性和应变能力的问题。对有的城市而言，总体规划批准之日就是修编之时。从政府角度分析．我们可以发现开展战略研究和修编总体规划的动机十分复杂。近年来大城市政府对城市经济发展的注意力从企业和项目等微观层面转向经济与产业结构、功能完善、资源配置、生态环境等宏观层面，因此更加关注城市拓展、整体布局、居住生活质量、城市特色等问题。如广州、济南对改变城市品质与形象的重视，南京、宁波对产业布局的关心，深圳、厦门对制度环境变迁带来新的竞争态势的担心，哈尔滨、呼和浩特、合肥对提高声誉、吸引投资的迫切愿望。政府注意力转向宏观层面战略问题，进而对总体规划提出新的要求是值得肯定的。一些城市因客观环境和条件变化而产生的动机也无可非议。如广州、杭州、宁波、济南的行政区划调整，如呼和浩特、济南、哈尔滨政府与社会投资快速增长等。我们也发现有的城市政府的动机具有很强的负面色彩。如希望通过总体规划调整扩大土地供给，改变土地用途以增加政府土地收入或满足开发商的要求。有的城市每年实际开发城市用地为5km2左右，但希望把新增规划用地扩大到200km2；有的城市希望通过总体规划修编来认可在总体规划范围以外的违规出让土地或占用风景、生态用地的建设行为。这是制度造成的利益冲动和非理性的发展思路而与城市规划体制的冲突。规划主管部门和专家对城市政府利用空间战略研究来规避总体规划的约束的担心不是没有道理的。2空间战略研究的内容，特点与作用2．1空间战略研究的内容空间战略研究的工作内容基本来源于两个方面：地方政府提出的经济社会发展目标及对城市发展与建设的要求，这些目标和要求大多是比较原则的，有时又是十分具体的，规划师需要在研究中对这些目标进行鉴别；规划师经过专业角度分析研究所识别的宏观战略性问题和规划层面的核心问题，大多是综合和相互联系的，同类城市所面临的问题往往是相通的。因此，空间战略研究的内容既是目标导向的，又是问题导向的。单纯目标导向会造成研究成为行政决策的解释，单纯问题导向则会成为学术研究。空间战略研究的工作内容主要涉及以下方面：(1)区域地位与城市竞争力。在现行政治经济体制下，政府直接承担了促进经济发展，完成经济增长指标的责任。城市政府比以往任何时候都关心自身的竞争力和区域中的竞争地位(赵燕菁，2001)，希望通过战略研究来认识自身的优势与不足，确定竞争目标和策略。市场条件下，城市地位的“涨落”已不再取决于行政和规模等级，政府的战略对发展的速度、方式和效果影响重大。率先提出开展概念规划的5个大城市恰恰是珠三角、长三角的5个副省级城市，这种“巧合”耐人寻味。但是，市场经济并不等同于市场社会。扭曲的竞争和不切实际的增长目标会伤害健康的发展；经济竞争力的最大化不应当成为政府的单一目标。这些问题应当在战略研究中予以关注。(2)空间结构与发展模式。城市空间结构必须适应经济与产业结构的变化，发展模式必须适应发展的速度、方式和数量变化。随着经济的快速增长，原有的城市空间结构与规划布局难以适应社会经济活动深刻而迅速的变化；原有的城市发展方针下制定的内聚或均衡的增长模式无法适应快速的城市功能的聚集、规模增长与土地拓展。传统重工业、基础工业城市实现产业多元化的途径，民营中小企业生长环境与区位选择，教育、旅游服务、物流等新兴产业的空间特征等研究，都是空间战略研究的重要内容。从经济社会发展的角度重新认识空间规划的理论与方法，认识空间结构与发展模式的规律与趋势，也许是这一轮空间战略研究实践带给我们的最大收获。(3)大型区域性交通基础设施。过去10年是区域基础设施，尤其交通设施发展最快的时期，这种趋势还将继续保持。交通基础设施的建设改变了城市间的时间距离和相互关系，也改变了城市之间对市场、资源与投资的竞争关系；大型基础设施可能带来的经济利益也引发了城市间对基础设施的过度竞争和盲目投入。研究区域交通基础设施对城市的影响，以及城市内区域性交通基础设施的发展策略自然成为空间战略研究的重要内容。(4)生态环境建设。保护环境、建设生态的可持续发展已上升为国家发展战略之一，也巳被政府、市民所广泛接受。构筑区域和大城市周边地区自然生态体系，控制生态敏感区．确定永久性保护区是空间战略研究的重要内容。如稀缺性资源(包括风景区、岸线和滨水地区、湿地、空域等)的合理利用与保护策略，以改善城市生态环境质量为目标的空间结构与用地拓展策略等等。(5)历史文化保护与城市特色。这一轮开展空间战略研究的大城市中许多是历史文化名城，都面临着历史文化保护的严峻问题。而名城的保护区与城市中心区往往是重叠的。为了从根本上解决名城保护问题，我们对这些城市都提出了调整空间结构，疏解中心区功能，缓解保护压力的策略，把发展和保护有机的结合起来，又从空间上分离开来。城市风貌特色也是空间战略研究应涉及的内容，这方面的研究主要是总结和寻找代表城市特色的元素，提出总体城市设计构想。(6)城市文化建设与社会发展。这是以往城市规划工作很少涉及的领域，但恰恰是城镇化、现代化进程中的核心因素之一，我们在空间战略研究中作了一些尝试和探索。主要包括提出振兴城市传统文化和多元文化(如哈尔滨、杭州)，培养新文化的策略，并把文化建设与名城保护相结合。在社会发展方面，主要工作是提出低成本扩张策略，如降低开发成本的土地拓展模式，整合社会空间结构等。(7)体制与制度问题。空间战略研究自然涉及到体制和制度原因造成的问题，如行政区划造成的发展空间局促，两级政府利益分化导致分散建设，土地制度引发的供应失控，规划分散和多头管理造成的布局混乱等等。因此，空间战略研究大多包括体制与制度方面的建议。针对具体研究对象，规划师会根据目标和问题选择研究的重点方面。笔者既读到过全景式、近似总体规划或城镇体系规划纲要式的成果，也读到过高度集中在个别领域的成果。2．2空间战略研究的特点空间战略研究最重要特点是突出针对性。中规院承担的各个项目的研究重点和核心对策有较大的差别，体现了较强的针对性。广州——重点从区域空间关系特征研究中心城市地位的重振，从城市发展速度与规模评价现行的发展模式。核心是识别区域经济空间关系，判断城市空间拓展方向，提出珠三角双中心区域空间构思，选择占据区域枢纽位置的南沙建设承担区域中心功能的新城，用轴向组团的新区发展模式替代蔓延式的空间扩张，实施“跨越式”成长战略。南京——重点从上海对南京区域中心地位的影响分析入手，判断经济与产业发展的症结，从区域产业布局特征研究城市空间互动关系。核心是识别出区域产业布局x型结构，提出增强中心城市辐射力、适应产业结构调整需要的空间结构模型，提出以轴向发展替代“均衡”布局的发展模式与空间—时序安排。宁波——重点从区域经济快速增长和交通环境突变性因素出发，研究产业发展趋势与港口功能对城市的影响。核心是提出适应产业快速发展的特大城市空间结构，调整原“三足鼎立”的布局及港口与城市关系，提出港口与物流产业发展竞争对策。杭州——通过研究区域关系，确定区域旅游服务中心的城市定位；通过空间结构调整，强化区域辐射作用，实现西湖保护。核心是把原中心区转型为旅游服务中心，选择交通条件最好的地区安排区域服务功能中心．论证并否定中心区跨江而建的方案。呼和浩特——重点从区域关系评价原总体规划的布局问题，合理安排近期建设项目和开发用地。核心是以近期建设带动空间结构调整，为城市发展速度加快作好空间与基础设施安排。合肥——重点从保护城市生态环境优势，继承和创造城市特色入手．结合区域分析，选择城市发展目标和方向。核心是提出替代“风车型”，适应生态与产业特征的“新三叶”空间结构，提出“引湖入城”的新区主题构思。济南——重点分析区域经济格局对城市发展前景的影响．评价上版总体规划对城市发展的不适应性，分析城市中心区功能重叠、近期建设方向失误与规划用地严重不足等问题。核心是根据自然与区域条件提出新的总体空间结构和景观结构，根据城市用地、交通条件变化与产业布局特征论证新区的选址、功能和规模。厦门——重点研究城市政治经济地位下降的原因，分析原总体规划实施中出现的问题与结症，分析区域关系变化中的相邻城市的用地、港口资源整合。核心是提出“壮士断腕”的产业结构调整策略与“金蝉脱壳”的空间结构推进策略，实施以控制本岛发展、保护本岛环境为目标的跨海湾双中心结构与空间拓展的时序安排。哈尔滨——重点从国家战略与地缘政治经济关系研究城市兴衰与成长规律，认识哈尔滨在国家战略中的重要地位，判断城市国际国内合作前景和发展阶段，识别出现状内聚式的发展模式导致土地开发