第二章指导思想和规划目标

湖南省人民政府湘政［2009］4号文件附件1湖南省土地利用总体规划（2006～2020年）（送审稿）湖南省人民政府二○○九年八月目录前言..............................................1第一章规划背景......................................2第一节区域概况..................................2第二节土地利用现状..............................3第三节经济社会发展态势..........................6第二章指导思想与战略目标............................8第一节指导思想..................................8第二节土地利用战略..............................8第三节目标任务..................................9第三章加强耕地保护和基本农田建设...................12第一节严格耕地保护.............................12第二节加强基本农田建设.........................13第三节提高耕地质量.............................14第四节推进土地整理复垦开发......................14第四章统筹城乡建设用地.............................15第一节控制城乡建设用地规模......................15第二节优化城乡建设用地配置......................17第五章优化土地利用结构与布局.......................19第一节合理调整土地利用结构......................19第二节优化土地利用布局.........................20第六章区域土地利用.................................22第一节长株潭城市群区...........................22第二节环洞庭湖区...............................23第三节湘中南区.................................25第四节大湘西区.................................26第七章注重土地生态保护与建设.......................27第一节构建生态良好的土地利用格局................27第二节推进土地生态功能与环境质量恢复治理........28第三节因势利导发挥土地生态功能..................30第八章土地利用重大工程.............................31第一节耕地和基本农田建设工程....................31第二节新型城市化建设用地工程....................33第三节重大基础设施建设用地工程..................34第四节民生用地工程.............................38第五节土地生态建设工程.........................39第九章规划实施保障措施.............................41—1—前言本世纪头20年，是湖南大力推进“一化三基”、加快“富民强省”、实现科学跨越发展的关键时期，也是资源环境约束加剧、各业各类用地需求加大、土地利用和管理面临重大挑战的时期。实现“富民强省”宏伟目标，必须以科学发展观为统领，创新土地管理机制，转变土地利用方式，更好地统筹各行各业用地，切实保护和合理利用土地资源，促进经济社会全面、协调、可持续发展。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，结合湖南省土地资源状况、经济社会发展形势和任务，编制《湖南省土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。规划范围为湖南省行政辖区内全部土地。规划期限为2006～2020年，以2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为目标年。本《规划》是湖南省严格土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。—2—第一章规划背景第一节区域概况湖南省位于长江中游南部，地处东经108°47′～114°15′、北纬24°38′～30°08′之间，土地总面积21.18万平方千米。全省2005年末总人口6732.1万。辖13个市、1个自治州、122个县（市、区）。湖南省地处云贵高原向江南丘陵及南岭山脉向江汉平原过渡地带。地形轮廓以雪峰山为界，西部主要为山地，地势相对较高；东部主要为丘陵，地势相对较低，自西向东交替过渡。境内东南部的罗霄山脉和南岭山脉向北倾斜，形成朝东北开口的不对称马蹄形，北部为洞庭湖平原。湘、资、沅、澧四水（以下简称“四水”）以及汨罗江、新墙河等从东、南、西三面汇入洞庭湖，经城陵矶注入长江，构成洞庭湖水系。地貌类型以山地、丘陵为主，山地（含中山、低山）占46.3%，丘陵（含岗地）占35.8%，平原占12.6%，水面占5.3%。湖南省属大陆性亚热带季风湿润气候，四季分明，日照充足。年平均气温16～18℃，降水量1200～1500毫米，无霜期长达260～310天。湖南省自然条件优越，动植物资源、矿产资源、水力资源与旅游资源丰富，是著名的“鱼米之乡”、“有色金属之乡”、“非金属矿产之乡”和“旅游胜地”。—3—改革开放以来，经济建设突飞猛进，社会事业不断发展，人民生活水平明显提高，综合实力显著增强。2005年地区生产总值6511.34亿元，位居全国第13位；全社会固定资产投资2563.96亿元，位居全国第12位；农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入分别达到3117.74元和9523.97元。第二节土地利用现状一、土地利用结构按照《全国土地分类（过渡期间适用）》，2005年末全省农用地1793.17万公顷，占土地总面积的84.64%；建设用地133.87万公顷，占土地总面积的6.32%；未利用土地191.51万公顷，占土地总面积的9.04%（见专栏一）。专栏一2005年湖南省土地利用结构单位：万公顷，%地类面积（万公顷）占一级地类比例（%）占全省土地比例（%）合计2118.55—100.00农用地小计1793.17100.0084.64耕地381.6021.2818.01园地49.762.772.35林地1189.1866.3256.13牧草地10.460.580.49其他农用地162.179.057.66建设用地小计133.87100.006.32居民点及独立工矿102.0976.264.82—4—地类面积（万公顷）占一级地类比例（%）占全省土地比例（%）建设用地交通运输用地9.166.840.43水利设施用地19.3414.450.92其他建设用地3.282.450.15未利用地小计191.51100.009.04未利用土地106.9455.845.05其他土地84.5744.163.99二、土地利用特点——土地利用率高。土地开发历史悠久，土地利用率高。2005年末，全省已开发利用土地1927.04万公顷，土地利用率为90.96%，其中，农业利用率84.64%，垦殖指数18.01%，耕地复种指数218%。——地域差异明显。耕地集中分布在湘北洞庭湖平原和湘中丘陵盆地区；林地主要分布在湘西、湘南山地和丘陵区；城镇建设用地和交通用地主要分布在湘东、湘北和湘中等经济较发达地区，其中长株潭城市群所占比重最大；未利用地集中分布在湘西和湘南地区。——土地利用类型多样。地形复杂，山地丘陵面积为1378.84万公顷，水面面积135.37万公顷，平原和盆地571.98万公顷，呈“七山一水两分田”格局。土地利用类型多样，林地分布相对集中，其他地类均呈广泛分布形态。——城乡建设用地布局分散。受地形地貌影响，城乡建设用地布局分散，交通用地网络尚不完备。2005年湖南省城镇化率37%，比全国低6个百分点。29个设市城市，除长沙市以外均为—5—中小城市。长株潭地区城镇布局相对集中，其他各地城镇布局分散，每万平方千米的城市数量仅为1.4个，处中部六省较低水平。受复杂地形和耕作条件制约，全省农村居民点星罗棋布，农村建设用地布局分散。三、土地利用存在的主要问题——耕地面积不断减少，人地矛盾突出。上轮规划实施以来，全省共减少耕地（含退耕还林）13.70万公顷，年均减少1.52万公顷。人均耕地由1996年0.0614公顷降到2005年的0.0567公顷，减少0.0047公顷。耕地不断减少，人口持续增加，人地矛盾不断加剧。人均后备耕地资源量0.0073公顷，仅为全国平均量的一半。——各业争地，统筹土地利用任务艰巨。由于土地资源的稀缺性、位置的固定性，各行各业对土地需求的刚性，客观上带来了非农建设与农业争地，城镇内部生产和生活争地等争地现象，形成各行业、各区域土地利用目标的多元化。随着各行各业的发展和各方面需求的增长，这一现象将更加突出。调整和优化行业、区域土地利用结构与布局，统筹协调行业、区域土地利用的任务日益繁重，通过土地供应宏观调控来促进经济社会全面、协调、可持续发展任务艰巨。——土地利用效率不高，转变土地利用方式任重道远。全省土地利用效率不高，利用方式粗放。2005年末，全省城镇规划范围内尚有闲置、空闲、批而未供土地0.63万公顷；单位建设用地二三产业产值为39.26万元/公顷，为全国平均水平的78.52%。集镇低效用地广泛分布，农村居民点人均用地192.86平方米，布局—6—分散，“空心村”较多。农用地利用粗放，抛荒现象时有发生，节约集约用地任重道远。——局部土地损毁较重，保护土地生态环境面临压力。“四水”中下游和洞庭湖区易发生洪涝灾害，山区易发生滑坡、崩塌、泥石流等自然灾害。“四水”流域特别是湘江流域的工业污染对土地的破坏较为严重，长株潭城市群部分土地污染问题尤为突出。全省水土流失面积达4万多平方千米，年土壤侵蚀总量1.7亿吨，对土地生态环境构成较大威胁，保护和建设土地生态环境压力很大。第三节经济社会发展态势一、粮食安全更显重要坚守18亿亩耕地红线，是中国确保粮食自给的基础，是中国政府对全世界的郑重承诺。湖南是全国粮食主产区之一，稻谷产量常年稳居全国第一，在全国粮食安全格局中具有重要地位，每年要为国家承担300万吨左右的商品粮任务。“十五”期间可用于种植稻谷的水田减少2.30万公顷，年均减少近0.46万公顷，而同期全省人口增加170.05万人。规划期正处于经济社会快速发展和新一轮人口高峰期，各行各业建设对土地需求量增大。在这一进程中，必须稳定耕地面积，以稳定和发展粮食生产，确保粮食安全，为经济发展提供稳定的社会环境。因此，采取各项有效措施切实保护耕地，保持相当数量的耕地和不断提高耕地的产出水平，是严格土地管理、统筹土地利用的首选目标。—7—二、新型工业化带动新型城市化加速推进实施“富民强省”战略，抓住“中部崛起”、长株潭城市群“两型”社会建设及承接产业转移等重要发展机遇，湖南省将全面推进新型工业化、新型城市化进程，“3＋5”城市群尤其是长株潭地区将成为首位快速发展地区。到2020年全省新型工业化基本完成，工业和城镇体系初具规模，预计有1000万左右的农村人口转移到城市，实现由传统农业大省向工业大省和工业强省转变。新型工业化、新型城市化的提速和扩大内需的推进，交通、水利、能源等基础设施建设必将加快，用地需求持续增长。因此，必须正确处理保障发展与保护资源的关系，落实用途管制，统筹各业用地。三、“两型”社会建设全面启动长株潭城市群“两型”社会建设全面启动，需在资源节约、环境保护、基础设施建设、土地管理、产业发展、自主创新、城乡统筹等重点领域和关键环节取得较大突破，逐步形成有利于能源资源