行政管理学概论-张国庆主编

1第一章绪论学习本章重点掌握:行政管理学的概念；行政管理学的学科功效和特点；行政管理学与相关学科的关系；现代行政现象和现代行政精神；行政管理学在发展过程中出现的主要理论(科学管理理论、行为科学理论、系统科学理论)；新公共行政学的主要理论观点；我国公共行政研究的特点和面临的主要任务；学习行政管理学的重要意义。一、行政管理学的概念、研究对象、学科目的行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富、综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。但迄今为止，行政管理学自产生以来，人们在学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点。因此，首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定，对于学习这门科学是十分重要的。(一)行政管理学的概念1、行政管理学又称为公共行政学、行政学、公共事务管理学、公务管理学等。其英文名称PublicAdministration或Administration，来自拉丁文Administratre。这些名称并没有本质上的区别。从一定意义上说，行政管理学是一门借用的学科。因为行政管理学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。从起源看，一般认为行政管理学脱胎于政治学学科。早期的行政管理学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此，早期行政管理学关于公共行政的研究，其政治理论倾向是比较明显的。由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学科交叉研究的。这种历史的渊源以及行政管理学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度来划分，行政管理学是政治学的一个分支学科。2、以1911年美国人弗雷德里克?泰罗的《科学管理原理》一文的问世为标志，西方国家工商业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。在当时，效率、成本、时间、动作分析等观念和方法，几乎成为提高产量、增加利润的同义语，并以此为中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在这一潮流的影响和推动下，像其他领域里发生的情况一样，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于行政问题的研究之中。这就为行政管理学的研究提供了新的领域和方法，并推动行政学朝着实证研究的方向发展。3、60年代以后，以美国人赫伯特?西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，不仅从理论上对20世纪初期以美国人弗兰克?古德诺为代表的政治与行政的“两分法”的形态观提出了挑战，而且拓宽了行政研究的领域，提高和强化了“管理”在行政研究中的重要性。在这方面，无论是科学管理还是科学决策，都属于技术的、运作的和方法的性质。4、早期的行政学与后期的公共行政学的关系。早期的行政研究从宏观上阐释了公共行政管理的性质，确定了公共行政管理的主体与客体及其相互关系，以及这种关系的总体特征，为公共行政管理设定了某些包括检验尺度在内的原则标准。同时，后期的公共行政管理科学也为前期的政治性的公共行政管理提供了许多可以实证和运作的规范及手段。因此，二者在国家公共行政研究的领域中融合成统一的、互补的和促进的理论和方法体系是历史的必然。这种统一的理论和方法体系就是我们所说的行政管理学。这种理论和方法体系经过后来的行为科学、人际关系科学、管理科学、政策科学以及系统论、权变理论、新公共行政观以至‘第五代管理“的充实和发展，正在变得愈来愈丰富多彩和行之有效。5、一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯?史坦因。他于1865年发表了《行政学》一书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗?威尔逊1887年所著的《行政学之研究》一文。该文被认为标志着行政学的发端。从那时以来，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。(1)持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说和自然法原则、议会至上的原则认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推行政府功能的活动。这种定义方法并没有错，2但不够全面。因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外，仅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。(2)持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理方法、程序具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺术。从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性。这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。但一般来说，行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研究方法，以区别于工商企业界的管理。6、我们所说的行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。(1)其中“行政”通常指政府公共行政过程中的政务的研判和推行。(2)“管理”通常指政府(行政)运用依法获授的国家公共行政权力，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动。(3)“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。7、因此，行政管理学就是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。在一般情况下，它主要反映政府(国家行政机关)管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。值得强调的是，政府公共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。(二)行政管理学的研究对象和学科目的。主要集中在:1、研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；2、研究关于提升政府公共管理的水准和行政效率的思想、途径和方式；3、为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；4、全面培养政府公务员，尤其是行政通才。二、行政管理学的研究范畴、研究方法(一)行政管理学的研究范畴。其中有代表性的观点有:1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分:组织原理，人事行政，财务行政，行政法规。2、古立克提出了“七环节”理论:计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能。3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论(即每个概念里面都有一个M):目标、计划、人员、经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。4、一般来说，行政管理学的基本研究范畴，有以下几个方面:行政原理、行政职能、行政权力(授权)、行政组织、人事行政(公务员制度)、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率(有效性)、机关管理、公共财政(财务行政)、物财行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。(二)行政管理学的研究方法。行政管理学使用的分析方法具有两个方面的特征:其一，行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查方法，社会统计方法等；其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。一般来说，行政管理学常用的分析方法如下1)逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。(2)法规分析方法，主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件或局限性。(3)历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和行政管理学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和历史类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。(4)实证分析方法，又称事实研究法、行政调查法，指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法，其特点是以实际、具体的行政事项或行政过程为研究对象，本着具体情况具体分析3而不拘泥于通则或定律的原则，研究行政问题的症结所在，并制定切合实际、行之有效的对策。(5)规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断作出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”作出一定的评价。(6)比较分析方法，主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法，是一种既适用于空间序列，又适用于时间序列的分析方法。(7)系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点，是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。(8)生理分析方法，主要研究政府官员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，研究的目的在于建立二者之间的合理的对应关系。(9)心理分析方法，在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。(10)资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规、政策文件、文书档案、书刊论文、研究报告等，寻求对一定行政问题或行政现象的理解。(11)案例分析方法，又称案例研究法，其特点，是对已经发生的真实而典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，再以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。(13)模拟分析方法，其特点是通过使用定量概念和方法，来模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。(14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用。三、行政管理学的学科特点及与相关学科的关系(一)行政管理学作为一门理论与应用相结合的系统科学，其特点比较突出。具体表现为:1、综合性，即它是交叉的、丰富的、广泛的。这一特点是由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定的。2、实践性，即它是实际的、应用的、具体的。3、系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。4、技术性，即它是方法的、工具的、手段的。5、发展性，即它是动态的、进步的、创新的。(二)行政管理学与相关学科的关系。行政管理学科的意义，是建立在与其他学科的相互联系、相互比较、彼此相交的相互关系的基础上的。它与相关学科具有密切的关系。1、行政学与政治学。一般认为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。但二者具有比较明显的领域