农村土地产权制度与农民权益问题

农村土地产权制度与农民权益问题报告人：杨伟鲁主要内容相关理论我国农村土地产权制度的变迁过程及绩效分析当前农民土地权益受侵害的表现和原因完善农村土地产权制度的思考相关理论相关理论简单说，产权是人们使用资源的一组权利。从法律观点看产权，通常包括：所有权、使用权、占有权、处臵权。新制度经济学意义上的产权涵义更宽泛。相关理论马克思的土地产权制度理论研究马克思的土地产权理论主要包括土地产权制度及其变迁理论、土地产权权能理论、土地产权结合与分离理论、土地产权商品化及配臵市场化的理论。产权关系是生产关系的法律表现财产权是一个动态的概念产权是一组权利的结合体相关理论西方产权理论的研究西方产权理论对产权的组成逐渐形成了比较一致的看法，即“个人对资产的产权由消费这些资产，并由这些资产中取得收入和让渡这些资产的权利或权利构成”（巴泽尔，1997）相关理论西方产权理论的研究农地产权关系就是在占有和使用农地过程中，各个利益主体之间的权、责、利关系。分为：土地所有权（农地产权的核心）土地使用权土地收益权土地让渡权（分为两类）相关理论西方产权理论的研究土地产权的特点普遍性排他性可转让性相关理论西方产权理论的研究土地产权制度是确定人们以土地为基础的生产劳动和产品分配的规则，而实现的绩效则取决于产权的界定。产权的合理界定可以发挥产权制度的基本功能：一是内部激励和约束功能二是提供外部交易功能我国农村土地产权制度的变迁过程及其绩效评价我国农村土地产权制度的变迁过程建国以来我国的农村土地制度发生了三次大的变迁第一次是于1953年完成的土地改革。第二次是从合作化开始一直延续到70年代后期的集体化和人民公社化运动。第三次是改革以来以家庭承包责任制为主要形式的各种农业生产责任制。我国农村土地产权制度的变迁过程一、土地改革以及农民土地私有制新中国成立之初，中国共产党在全国实行了彻底的土地改革。1950年6月，中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》明确规定：“国家依照法律保护农民土地所有权和其他生产资料所有权”，并允许私有土地在特殊情况下买卖、出租、典当、抵押、继承、赠与等。我国农村土地产权制度的变迁过程据有关资料，1952年与1949年相比，全国农业总产值增加了48.5%，粮食产量增加了42.8%。1950年至1952年，粮食产量每年平均增长12.6%，棉花43%。1952年农业总产量高达16392万吨，创历史最高水平。我国农村土地产权制度的变迁过程负面效应土地过于细碎使规模化生产和农业现代化难以进行边际土地生产率和劳动生产率的差异引起了土地的买卖与再次集中，出现了新的两级分化不符合建国后宏观政治经济形势的要求我国农村土地产权制度的变迁过程二、劳动群众集体所有制合作化道路互助组→初级社→高级社→人民公社性质土地私人占有→集体所有合作经营→集体经营我国农村土地产权制度的变迁过程合作化运动的前期能协调各阶层、各方面的利益，把农民个体经营的个人积极性和集体经营的优势很好的结合在一起，使农业生产有了很大增长。1952~1957年间，粮棉增长20%左右，猪羊增长60%左右，水产品增长90%，灌溉面积增长37%，农机总运力增长5.7倍。我国农村土地产权制度的变迁过程负面影响用行政手段发动的、不顾生产力发展水平、任意变革生产关系，注定失败。我国农业生产由此进入了建国后发展最慢的时期。1958~1978年间，农业生产年均增长率只有1.48%，粮食产量年均增长率只有只有2.13%，20年间人均粮食占有只增长了10公斤多一点，棉花、油料人均占有水平甚至相对下降。我国农村土地产权制度的变迁过程对这一时期土地制度演变的评价第一阶段互助组的成立可以说是有效率的。土地产权主体明确、边界明晰，消除了个人分散独立劳动时规模狭小、力量分散的限制，完整的剩余索取权对农民的生产行为有着很强的激励功能。采取农户自愿的原则，如果相对与农民自己独立生产，合作失败或低效，农民会自觉退出。经济本身固有的缺陷得到有效克服。我国农村土地产权制度的变迁过程第二阶段即初级合作社的成立带有浓厚的股份合作制性质。所有权与经营权分离，克服了生产规模狭小的局限，按土地和劳动分配带有明显的按要素分配的特征，退出权继续存在，激励和约束机制继续有效，因此初级社比互助组更进一步。第三阶段的农村集体土地所有制是一种强制性制度变迁，即纯政府行为。这种制度安排的主要特征是生产资料集体所有，共同劳动，按劳分配。产权的激励和约束功能丧失、劳动激励失效、劳动监督困难、强迫性的制度安排剥夺了成员的退出权，严重威胁着集体经济效率。我国农村土地产权制度的变迁过程三、家庭联产承包责任制家庭联产承包责任制是继土地改革、集体化运动后我国农村土地制度的又一次大的变迁。这一制度的基本特征是确立了农户的经济主体地位，农户通过“交够国家的，留足集体的”利益承诺，换取了土地的使用权和剩余索取权，既保障了国家、集体的利益，也使剩余权机制在生产中的激励功能得以发挥。我国农村土地产权制度的变迁过程据统计，粮食生产在6年间接连超过了3.5亿吨和4亿吨两个大关，1984年粮食总产量达4.0731亿吨，比1978年增长了34.65%，农村居民人均纯收入与城镇居民人均生活费收入差距由1978年的1:2.37缩小为1984年的1:1.71。我国农村土地产权制度的变迁过程家庭联产承包责任制的局限性第一，集体所有权的不完整和所有权对经营权的不断侵蚀。国家权力的延伸对集体所有权产生侵蚀村社行使对土地的所有权职能我国农村土地产权制度的变迁过程第二，产权结构所固有的缺陷引发了利益分配结构的不合理。“完成国家的”“留够集体的”“剩下的是自己的”我国农村土地产权制度的变迁过程第三，土地流转受到来自产权结构安排的制约，稀缺资源的配臵效率低下成为必然。集体的干预经营权的高成本和农业生产的低效率我国农村土地产权制度的变迁过程《农业法》规定，国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让，在承包期内，经发包方同意，承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者。当前农民土地权益受侵犯的表现与原因当前农民土地权益受侵害的表现一、集体土地所有权的虚臵和农民土地财产权利的缺失我国《土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。我国1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确指出：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。当前农民土地权益受侵害的表现土地集体所有权的虚臵导致农民土地财产权的缺失农民土地财产权来自三大方面的威胁：政府征地利益集团圈地所在乡村干部卖地当前农民土地权益受侵害的表现二、国家征用土地的垄断性和随意性1、多征多占，导致农民无地无业（1）非法占地数量大据统计，1997~2005年，全国非农建设年均占用耕地20.35万公顷（305万亩），其中70%以上是征地。违法占地数量占一般占用地数量的20%~30%，有的地方多达80%。（2）大量征地造成大批农民失地（3）征地补偿标准低征地补偿标准20年一贯制。当前农民土地权益受侵害的表现《土地管理法》规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安臵补助费以及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6~10倍和4~6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况最高也不能超过30倍。按照法律规定，第一项是给集体经济组织的，第二项是给安臵单位的，农民个人只能得到其中的第三项，即土地附着物和青苗补助费。按东部地区平均每亩耕地年产值800元计算，每亩补偿费只有8000~12800元，相当于普通公务员不到一年的工资。当前农民土地权益受侵害的表现2、土地征用，农民没有发言权征地范围我国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”但《土地管理法》不仅未对“公共利益的需要”作出明确的阐释和界定，还进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。征地程序“征地公告”实际是叫农民到指定单位办手续的“通知书”当前农民土地权益受侵害的表现三、农户实质享有的土地财产权被剥夺计划经济时期，工农业产品的剪刀差改革开放后，城市的廉价劳动力近年来，农民的土地在征用和拍卖之间的巨大差价，成为对农民最后的剥夺当前农民土地权益受侵害的表现据有关资料，如果从1979年改革开放开始，每年平均各种建设占用耕地按400万亩计算，25年共征用了农村的耕地1亿亩左右，每亩最低按照10万元计，农民给改革开放以来的工业化和城市化提供了相当于10万亿的土地资产。如果我们按照市价给农民补征地款，每年400万亩土地，相当于4000亿元人民币。农民土地权益受侵害的原因第一，从制度上看，二元结构是农民土地受侵害的根本原因。城市改革工业产品和商业服务完全进入市场大型国营企业和商业银行改制为股份制企业国有的城市土地进入土地市场城市中的资本所有权完全明晰农村土地制度变革重大缺陷：产权不明晰农民土地权益受侵害的原因第二，从政策层面上看，以政策取代法律是农民土地权益受侵害的深层原因。1990年，《关于切实减轻农民负担的通知》1991年，《农民承担费用和劳务管理条例》1993年，国务院通知要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清1994年，国办通知要求加大减轻农民负担工作力度1996年，《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》农民土地权益受侵害的原因在农民利益保护的方式上的特点政策多于法律政策的作用大于法律政策的覆盖面广于法律执行政策的意识强于法律农民土地权益受侵害的原因第三，法律体系不健全是农民利益受害的重要原因。1、我国现行的征地补偿标准还是计划经济的产物见《土地管理法》第四十七条的规定不能体现土地的最佳用途土地征用费与土地二级市场的出让价格差距太大农民土地权益受侵害的原因以南京2002年为例，政府向农民征用土地的最低价为每亩8万元，最高价20万元。而政府转手拍卖最高价为每亩980万元，最低价每亩120万元。据国土资源部统计，地方政府土地出让金每年平均达450亿元以上，而同期征地补偿费只有91亿元，到2002年上半年，全国累计收取土地出让金达到6000亿元。农民土地权益受侵害的原因2、实际征地过程中，农民权益得不到应有的保护政府征地一定是向农民低价征用法律规定：国家为公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。征用与被征用双方地位不平等政府——管理者农民——被管理者农民土地权益受侵害的原因第四，利益驱动、粗放发展加速农民失地。“积极的财政政策”“投资拉动”“经营城市”→“园区”开发→城市高度扩张→圈占农民土地→粗放发展→短期的GDP提高→带动银行贷款投资→进一步两级分化→大量农民流离失所→政府社会保障包袱加重农民土地权益受侵害的原因第五，农民土地财产观念淡薄。土地意识淡薄对土地权属含混不清直接恶果在全国范围内，1953~1978年计划经济时期的25年中通过“剪刀差”使农民受到的损失大约是3000亿元左右，而改革开放之后的20多年中通过征地从农民手中剥夺的利益超过2万亿元，比改革前高出6倍。完善农村土地产权制度的思考完善农村土地产权制度的思考1、土地所有权不如土地的使用权和收益权重要？2、土地所有权的重要性和土地的公益性发生冲突吗？3、现有农村土地制度无法兼顾公平和效率4、现行土地制度能够避免土地兼并情况？5、现行土地制度能够防止大量失地农民的出现？