卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案试行

卫生部办公厅关于印发《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案（试行）》的通知卫办疾控发[2005]第196号2005年9月6日各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局：为切实做好应对流感大流行的准备工作，在广泛征求各有关单位意见的基础上，我部组织制定了《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案（试行）》（以下简称《预案》）。本《预案》为《国家突发公共卫生事件应急预案》之下的卫生部专项预案，就应对流感大流行组织指挥体系及职责、准备、应急反应和结束督导等方面工作进行了规定。现予印发，请各地根据《预案》要求，结合本地实际，制定本地、本单位预案和实施方案，明确工作职责，做好各项流感大流行准备及应急工作，并将执行中存在问题及建议及时报我部。附件：卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案（试行）流行性感冒（简称流感）是由流感病毒引起的急性呼吸道传染病。流感病毒分为甲、乙、丙三型，其中甲型流感病毒易发生变异，包括亚型内的变异（即抗原漂移）和新亚型的出现或旧亚型的重现（即抗原转变）。流感大流行是指当甲型流感病毒出现新亚型或旧亚型重现，人群普遍缺乏相应免疫力，造成病毒在人群中快速传播，从而引起流感在全球范围的广泛流行。流感大流行具有发病率和病死率高，传播迅速和波及范围广的特点。流感大流行与两次大流行之间因病毒亚型内的变异所引起的局部地区流行相比，危害后果明显不同。20世纪人类曾发生过4次流感大流行，即1918-1919年的“西班牙流感”、1957-1958年的“亚洲流感”、1968-1969年的“香港流感”和1977年的“俄罗斯流感”。每次大流行都给人类生命财产和经济发展带来灾难性打击。中国是发展中国家，幅源辽阔，人口众多、流动性大，历史上曾是流感大流行首先袭击的地区。加之，我国医疗服务和公共卫生基础仍较为薄弱，疾病监测系统尚不完善，疫苗、药品研制生产能力落后。如果在流感大流行前不做好充分准备，一旦发生流感大流行，必然会造成社会和群众的恐慌，使经济活动和社会生活遭受沉重打击，甚至引发社会动荡。为了有效应对流感大流行，充分做好大流行前的准备工作和大流行发生之后的应急反应，在参考世界卫生组织（WHO）的《国家流感大流行计划指南》基础上，卫生部组织制定了《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案》。一、总则（一）目的为认真做好应对流感大流行监测、疫苗、药物和公共卫生干预等准备工作，有序高效地落实流感大流行发生时的应急处理工作，最大程度地减少流感大流行对公众健康和社会造成的危害，保障公众身心健康和生命安全，维护社会稳定和经济发展，特制定本预案。（二）工作原则预防为主立足准备坚持“预防为主”的工作方针，积极组织落实应对流感大流行的各项准备工作。指挥有力协调有序坚持政府的统一领导和指挥，积极协调各级、各部门落实应对流感大流行的准备工作和应急处理工作。加强能力立足自身加强人员、技术和物资准备，主要依靠本国力量做好应对流感大流行的准备工作和应急处理工作。及时预警有效应对加强流感大流行的监测预警能力，依靠科学技术，及时做好应对流感大流行的各项工作。（三）编制依据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国药品管理法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国药品管理法实施条例》《疫苗流通和预防接种管理条例》《国内交通卫生检疫条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》《世界卫生组织国家流感大流行计划指南》（四）适用范围本预案适用于应对流感大流行的准备工作及流感大流行发生后的应急处理工作。其他流感疫情的应急处理工作按照《国家突发公共卫生事件应急预案》和有关防治方案执行。（五）应对流感大流行阶段划分和应急反应分级根据应对流感大流行工作的特点，将应对流感大流行工作划分为三个阶段，即准备阶段、大流行阶段和结束阶段。依据《国家突发公共卫生事件应急预案》中突发公共卫生事件分级规定，按照新亚型流感病毒疫情发生和流行的性质、危害程度和波及范围，将新亚型流感病毒疫情划分为一般（Ⅳ级）、较大（Ⅲ级）、重大（Ⅱ级）和特别重大（Ⅰ级），依次用蓝色、黄色、橙色和红色进行预警，分别实行Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级和Ⅰ级应急反应。流感大流行各阶段由卫生部组织有关专家判定。新亚型流感病毒疫情的分级、预警和相应的应急反应认定、宣布和终止，按照《国家突发公共卫生事件应急预案》执行。卫生部就疫区的划定和宣布向国务院提出建议，县以上卫生行政部门就当地疫区的划定和宣布向本级政府提出建议。1、准备阶段准备阶段是指流感大流行发生前的阶段。人类新亚型流感病毒并不一定最终导致流感大流行的发生，但由于其潜在的大流行威胁，必需做出相应的应急反应。因此，应对大流行的准备阶段包括下列几种情况及应急反应级别。（1）无应急反应阶段：无新亚型流感病毒报告。（2）蓝色预警，Ⅳ级应急反应阶段：人类标本中分离出新亚型流感病毒，但未产生特异性抗体应答，或虽产生特异性抗体应答却未出现临床症状。（3）黄色预警，Ⅲ级应急反应阶段：人类感染新亚型流感病毒并发病，但未发生人传人。（4）橙色预警，Ⅱ级应急反应阶段：新亚型流感病毒在人与人之间传播，但传播范围相对局限。2、大流行阶段，红色预警，Ⅰ级应急反应阶段：出现下列两种情况之一，即为大流行阶段。（1）新亚型流感病毒在人群中持续快速地传播；（2）世界卫生组织宣布发生流感大流行。3、结束阶段全国流感大流行得到有效控制，由卫生部组织专家，并结合世界卫生组织的有关意见判定大流行结束。流感大流行阶段划分和应急反应分级简明表阶段划分说明应急反应分级准备阶段无新亚型流感病毒报告。无应急反应人类标本中分离出新亚型流感病毒，但未产生特异性抗体应答，或虽产生特异性抗体应答却未出现临床症状。蓝色预警，Ⅳ级应急反应人类感染新亚型流感病毒并发病，但未发生人传人。黄色预警，Ⅲ级应急反应阶段新亚型流感病毒在人与人之间传播，但传播范围相对局限。橙色预警，Ⅱ级应急反应大流行阶段国内新亚型流感病毒在人群中持续快速地传播；或WHO宣布发生流感大流行。红色预警，Ⅰ级应急反应结束阶段大流行结束终止应急反应流感大流行阶段划分和应急反应分级示意图2005年9月6日大流行阶段划分准备阶段大流行阶段结束阶段人类新亚型流感病毒分离出确定感染人传人暴发应急反应Ⅳ级Ⅲ级Ⅱ级Ⅰ级二、组织指挥体系及职责（一）流感大流行准备工作领导小组卫生部成立全国流感大流行准备工作领导小组，卫生部分管领导任组长，成员包括办公厅、应急办、医政司、疾控司、科技司、国际司、中国疾病预防控制中心、中国医学科学院、中华医学会、中华预防医学会等部门和单位主要负责人。领导小组下设办公室，负责大流行准备工作的日常事务。（二）准备工作领导小组职责1、领导、协调全国卫生行政部门、疾病预防控制机构和医疗机构做好流感大流行预防控制和医疗准备工作（1）建立有效的工作机制、责任制和责任追究制；（2）制定应对流感大流行年度准备工作计划；（3）加强流感监测工作和监测系统建设；（4）做好医疗救治和公共卫生干预准备工作；（5）定期组织卫生部流感防治专家组分析、评估流感疫情，及时鉴定和评估新流感病毒。（6）定期对准备工作落实情况进行督导检查。2、配合国务院有关部门，建立流感监测信息交流机制和渠道；共同加强疫苗生产能力准备，加强疫苗研发和生产；做好流感大流行药品储备和生产能力准备，加强抗流感病毒药物研发和生产；积极开展流感预防控制技术科学研究；加强与国际组织的技术合作和交流。3、及时公布有关流感监测信息，发出预警，提出相关措施建议。（三）准备工作领导小组工作机制全国流感大流行准备工作领导小组要定期召开会议，及时了解准备工作进展情况，协调解决大流行准备工作中存在的问题，根据科学技术进步和实践经验，及时更新预案，保持预案科学性、实用性和指导性；通过简报等形式，交流准备工作进展情况；通过组织监督检查，督促有关部门落实措施；领导小组各成员单位指定专门部门和人员负责，并确保信息和政令的畅通。（四）应急指挥组织按照《国家突发公共卫生事件应急预案》的规定，卫生部负责组织、协调应急处理工作，并根据应急处理工作的需要，向国务院提出成立全国突发公共卫生事件应急指挥部的建议。三、准备在特定的时间内，不同国家和不同地区会处于应对流感大流行的不同阶段，因此，准备工作是个连续的过程，并贯穿于应对流感大流行工作的始终，其间无明显界限。（一）监测在卫生部和各级卫生行政部门的统一领导下，国家及各级疾病预防控制中心负责加强流感疫情监测预警系统的建设，提高监测系统质量。1、监测系统建设国家流感中心要建立符合生物安全要求的实验室（包括高致病性禽流感病毒的实验室）；建立国家流感毒株分子生物学信息库；具备快速分离鉴定新、老毒株及变异株的技术；承担全国流感病毒鉴定、分析、评估和对省级、地市级流感监测的技术咨询和指导；提供足够的标准化检测试剂。建立流感监测区域性中心，承担邻近省份流感监测技术指导工作，协助国家流感中心开展流感病毒株的抗原性和基因序列分析，协助国家流感中心做好全国流感监测技术培训、指导和研究工作。各省疾病预防控制中心要建立符合生物安全要求的、专用的流感实验室；配备足够的实验室和流行病学专业人员；提高病毒分离、鉴定及抗原变异的分析能力、现场快速检测能力；加强流感暴发流行病学调查和监测信息综合分析能力。市、县疾病预防控制中心逐步建立符合生物安全要求的流感实验室，加强现场快速检测和病毒分离能力。县级以上卫生行政部门指定的医疗机构要按照疾病预防控制机构流感监测工作要求，配备专门人员负责流感监测工作，做好流感样病例（体温≥38℃，伴有咽痛或咳嗽症状之一的病例）的采样、标本的登记和送检工作。对需要审批认证的实验室（如高致病性禽流感病毒操作所需P3实验室），有关部门要加快审批进度。2、监测工作内容按照《全国流感、人禽流感监测实施方案》的规定和要求，各级疾病预防控制中心、医疗机构要认真做好流感病原学和流行病学监测、暴发疫情监测、人间禽流感应急监测工作。医疗机构要按有关要求，采集流感样病人标本，及时送流感实验室进行病毒分离工作；疾病预防控制机构流感实验室接到标本后，及时组织实验室检测和病毒分离，并报告结果。3、报告按照《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等有关法律法规和《全国流感、人禽流感监测实施方案》等规范性文件的要求和规定进行报告。4、信息交流中国疾病预防控制中心负责利用全国传染病疫情网络直报技术平台建立“全国流感、人禽流感监测信息管理系统”，对流感病原学和流行病学监测信息进行综合管理。国家和省疾病预防控制中心要定期分析流感监测信息，建立周报制度，及时报告卫生部和省级卫生行政部门，及时反馈各地疾病预防控制中心和有关医疗机构。卫生部负责协调与国务院有关部门建立流感监测信息交流和合作机制，及时互通流感监测相关信息。与世界卫生组织保持信息沟通，及时收集分析全球流感监测信息。5、新亚型流感病毒的确认国内报告发现人类病例中分离出新亚型流感病毒，需国家流感中心和至少一个流感分中心或一个其它部门流感实验室共同确认。（二）流感疫苗准备1、疫苗生产能力和潜力评估有关部门开展对国内流感疫苗生产能力和潜力的调查和评估工作，为提高国内流感疫苗生产能力提供信息。2、疫苗生产能力准备有关部门制定流感疫苗生产研制国家扶持的相关政策，以提高生产厂家研制和生产流感疫苗的积极性；向公众普及流感疫苗接种知识，扩大疫苗接种覆盖率；重点支持流感疫苗开发、研制工作，发展多种类型和多种接种途径（适合大面积使用）的疫苗；建立和健全疫苗质量管理体系，提高疫苗质量，降低疫苗生产成本，做好新亚型疫苗研发技术和生产能力的储备。有关部门完善流感疫苗研发、生产政策，建立有效的工作机制，以保证新型流感病毒疫苗及早供应。3、疫苗使用优先人群大流行期间的疫苗使用，优先考虑保护为社会提供基本服务的人群和老人、儿童等高危人群，降低流感新亚型的发病率和死亡率。（三）抗流感病毒药物准备1、药物储备卫生部负责拟定药物储备的品种和数量，报送国家有关部门负责储备。药物储备和调用按照国家发改委《国家医药储备应急预案》规定执行。2、药物生产能力和潜力的评估有关部门开展对国内生产厂家抗流