BOT模式和政府投资模式下污水处理项目的实证对比研究

第4期中国环境管理第4期|中国环境管理41BOT模式和政府投资模式下污水处理项目的实证对比研究巨文聪（上海财经大学国际工商管理学院，上海200433）[摘要]BOT模式被广泛地应用到各中小城市的污水处理设施建设中，用以解决当前基础设施建设融资难问题。为了探究BOT模式和传统的政府投资模式的运行效率和结果，本文采用案例分析法和对比法，分析了BOT模式下北方某市污水处理项目与政府投资模式下南方某市污水处理项目的投资、建设和运营情况，提出了在当下中国的政治、经济和法律体制下,政府投资模式在当地财政实力较强情况下应优先应用于污水处理厂建设融资中的建议。通过分析，得出了BOT模式应用于中小城市污水处理项目存在一定问题的结论，并提出了相应的风险规避措施。[关键词]BOT；污水处理；适用性；风险规避中图分类号：F326文献标识码：A文章编号：1674-6252（2011）04-0041-06自2001年我国第一家BOT污水处理项目——北京经济技术开发区污水处理厂建设投入运营以来，BOT模式在污水处理厂建设方面发挥了重要作用，根据中国水网的数据统计，截至2009年年底，中国城市、县及部分重点建制镇累计建成污水处理厂1993座，总处理能力已超过1亿立方米/日；在建城镇污水处理项目2360个，可新增污水处理能力约6400万立方米/日，城镇污水处理能力1.05亿立方米／日。从市场化程度来看，全国已运营污水处理厂市场化程度达到44.5%；从市场化的模式来看，BOT、TOT、BT、托管分别占29.1%、5.0%、2.3%和8.1%，BOT模式是已投入运营污水处理厂市场化投资的主流模式。从项目的地域分布来看，江苏、山东、广东、河南、浙江分列市场化项目数量前五位。这五省共运营污水处理厂占全国运营项目总数的48.4%。2009年，运营的污水处理厂中，采用市场化手段投资超过50%的省市达到13个，而2008年仅为4个，显示出市场化项目在污水处理领域的拓展和延伸。BOT模式的引入为中国污水处理设施建设的投、融资难问题提供了新型的解决方案。然而，在中国的许多中小城市中，BOT模式并没有取得理想的效果。最近几年中出现了一些BOT项目应用不成功的案例，例如兰州威立雅水厂持续抬高水价、河北晋州市城市污水处理厂运行效果不佳等被媒体曝光的情况。作为基础设施的污水处理厂究竟适合采用私人资本投资经营的方式，还是仍由政府出资建设运营成为争论的焦点。本文以北方某市BOT模式和南方某市政府投资模式的建设运行情况为例进行对比分析，探讨BOT模式建设运行中存在的问题，并提出解决建议，以提高资金利用效率，促进中小城市基础设施建设，使企业和政府均能取得最大效益，实现经济和环境的协调发展。1．BOT投资模式简述BOT即BUILD-OPERATE-TRANSFER（建设—运营—转让）和BUILD-OWN-TRANSFER（建设—拥有—转让），是由土耳其总理厄扎尔在20世纪80年代提出的。典型的BOT模式是：政府就某个基础设施项目与非政府部门项目公司签订特许权协议，授予签约方项目公司来承担该项目的投资、融资、建设、经营和维护，在协议规定的特许期限内，这个项目公司向基础设施使用者或受益者收取相当的费用，由此来收回项目建造、经营和维护资本，并获取合理回报；政府部门则拥有对这一基础设施项目的监督权、调控权；特许期满后，签约方项目公司将该基础设施无偿移交给第4期中国环境管理第4期|中国环境管理42政府部门[1]。这种投资和管理方式很早就存在，20世纪以来，美国的一些桥梁、运河和电站就是以这种方式进行开发建设的，举世闻名的苏伊士运河也是由私人投资建设的[2]。BOT模式有利于发展中国家积极利用企业资金推进基础设施建设，从而减少政府财政的资金投入，引进先进的管理理念，改善城市基础设施建设滞后的状况。基于BOT模式的突出绩效，该模式被广泛应用于各个领域。为解决基础设施建设问题，柬埔寨王国颁布实施私有化电力法，通过BOT等私有化方式开发柬埔寨的水电资源[3、4]。中国台湾地区通过BOT模式吸引民间投资建设高速铁路[5]。厦门理工学院等高校引进BOT模式进行学生公寓建设，解决了学校因招生规模不断扩大造成的学生床位相对紧张的问题[6]。苏州市采用BOT方式解决环卫经费紧缺、新技术经验不足、管理理念落后等环卫老大难问题[7]。此外，资金是制约我国保障性住房建设的瓶颈问题，BOT又成为了引进资金建设城市廉租房的有力措施[8]。2．案例分析2.1北方某市和南方某市的社会经济概况通过统计公报和表1分析可知，同样是县级市的北方某市和南方某市相比，社会地理状况和经济发展水平差异较大，后者的经济社会发展水平始终位居中国百强县（市）前列。以2009年为例，从地理面积和人口来看，北方某市人口、面积分别为南方某市的66.55%和54.68%；从经济发展水平来看，北方某市总GDP为南方某市总GDP的31.39%，人均GDP的49.85%，北方某市全部财政收入为32.5亿元、地方财政收入为17.8亿元，占到南方某市全部财政收入的15.8%和地方财政收入的25.3%。按照经济发展总量和财政收入对比，北方某市2009年水平仅接近2004年南方某市的发展水平。2.2北方某市污水处理厂建设和运营情况2.2.1北方某市污水处理厂的基本情况在政府财力相对紧张的情况下，2004年以来，北方某市引入BOT模式建设了4座污水处理厂，总投资13754.94万元，总处理能力7.8万吨/日，污水处理后能达到城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）中的二级标准，处理后出水中主要污染物化学需氧量浓度（CODcr）小于100mg/L，氨氮（以N计）浓度小于25（30）mg/L，具体情况见表2。2.2.2北方某市污水处理厂的建设运行情况2004—2006年，北方某市政府与当地两家建筑企业签署协议，按照BOT模式建设了3座总处理规模为2.8万吨小型污水处理厂，采用工艺为地埋生物接触氧化法。由于BOT运营企业没有建设和管理运营污水处理厂的经验和资质，采用的处理工艺相对落后且不稳定，设备故障和损坏率高，导致三座污水处理厂经常修修停停，菌种很难培养成熟，整体运行效率低下。2006—2008年，该市按照BOT模式建设运营了一座5万吨的污水处理厂，该厂采用水解-SBR工艺，运行基本正常。该市的4座污水处理厂还存在如下几方面问题，一是由于配套的污水管网建设滞后导致污水处理厂进水量不足，不能按照设计规模正常运行，每天实际处北方某市南方某市年份200420072009200420072009城市总人口（人）477817503821530541777509793172797240建成区总人口（人）152215167030190349244698259732272057总GDP（亿元）120200266.9340.1618850.2人均GDP（元）2317535697503014374378149100905全部财政收入（亿元）102032.551.2110.5205.1地方财政收入（亿元）4.510.117.818.248.170.2表1北方某市、南方某市的经济社会基本情况对比表资料来源：北方某市2004年经济年鉴,北方某市2007年国民经济和社会发展统计公报,北方某市2009年经济年鉴,南方某市2004年国民经济和社会发展统计公报,南方某市2007年国民经济和社会发展统计公报,某市2009年国民经济和社会发展统计公报第4期中国环境管理第4期|中国环境管理43理污水能力只有设计处理能力的40%～60%，达不到规模经济产量，间接提高了生产成本。二是污水处理收费较低也给污水处理厂收回成本带来了较大的压力。三是不能及时对污水厂进行升级改造，环境污染不能有效治理。由于该厂是按照国家污水排放二级标准设计建设的，2009年后国家和省将排放标准提高为一级排放标准。为达到这一标准，该市4个污水处理厂需要建设总投资50%～65%的资金进行升级改造，仅5万吨污水处理厂二次投入就需要6500万元。然而BOT合同中并没有对政策发生变动时产生的二次投资进行规定。二次投入使企业收回成本更加困难，当地政府和BOT运行企业僵持不下，国家和省政府下达的升级改造任务迟迟不能完成。2.3南方某市污水处理厂建设和运营情况2.3.1南方某市污水处理厂的基本情况南方某市共建有7座污水处理厂，其中6家污水处理厂均为政府投资运营，一家为政府投资占主体、企业集资为辅的建设运营模式。一期总投资35517万元，总处理能力21.2万吨/日，其中97.6%的污水处理后能达到城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）中的一级B标准，主要污染物化学需氧量（CODcr）小于60mg/L，氨氮（以N计）浓度小于8（15）mg/L。二期升级改造总投资22540万元，总处理能力增加10.3万吨/日，其中48.6%的污水处理后能达到城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）中的一级A标准（其余51.4%的污水达到污水排处理规模（万吨/日）投资额（万元）处理工艺满足排放标准建设时间（年、月）投入运营时间（年、月）实际处理水量（万吨/日）吨处理成本（元/吨）收费标准（元/吨）特许运营时间（年）1.3万吨污水处理厂2600水解-SBR二级标准2004年7月2006年12月0.60.680.8105万吨污水处理厂8060水解-SBR二级标准2006年3月2008年3月2.60.690.8101万吨污水处理厂2100地埋生物接触氧化二级标准2004年3月2006年9月0.40.660.8100.5万吨污水处理厂994.94地埋式生物接触氧化二级标准2004年4月2006年9月0.30.650.810表2北方某市污水处理厂建设运营情况汇总表资料来源：北方某市环境保护局关于4个污水处理厂的建设项目环境保护验收报告处理规模（万吨/日）投资额（万元）处理能力（万吨/日）处理工艺满足排放标准建设时间（年、月）投入运营时间（年、月）吨处理成本（元/吨）平均收费标准（元/吨）第一污水处理厂2012712.5生化、物化一级B2001、52002、81.72.5第二污水处理厂3970.5生化、物化GB8978-88（旧标准）1994、51995、102.12.5第三污水处理厂21001生化、物化一级B2003、22004、92.02.5第四污水处理厂56003生化、物化一级B2003、102005、51.92.5第五污水处理厂46313生化、物化一级B2005、102006、71.92.5表3南方某市污水处理厂建设运营情况汇总表资料来源：南方某市环境保护局第4期中国环境管理第4期|中国环境管理44放标准中的一级B标准），主要污染物化学需氧量浓度（CODcr）小于50mg/L，氨氮（以N计）浓度小于5（8）mg/L，具体见表3、表4。2.3.2南方某市污水处理厂的建设运行情况南方某市污水处理厂由政府统一规划，政府主导投资建设，选用的处理工艺先进，一期工程均能达到城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）中的一级B标准，二期改扩建工程后，部分达到目前国家标准（GB18918-2002）中最高的一级A标准要求。从2001年至今的10年时间里，南方某市的污水处理厂始终正常有效运行，为区域环境质量改善和污染减排工作做出了重要贡献。2.4两地城市污水处理厂建设运营的对比分析2.4.1建设运营模式的比较分析北方某市在当时政府财力相对紧张的情况下，采用BOT模式建设了4座污水处理厂，实际建设运行过程中出现了规划不到位、工艺落后、运行效率低下、升级改造任务久拖而得不到解决等系列问题，充分暴露了BOT模式在污水处理厂建设运营中存在的诸多问题。南方某市的经济条件相对较好，当地政府对污水处理厂建设进行了很好的规划和建设，建立了以政府财政投入为主体的投资运营模式，政府对企业具有很强的监管、控制和经营权力，在工艺路线设计、工程建设和后期改扩建过程中均能保证工程质量和高效率的后续运营，各个污水处理厂均由政府下属公司保本微利运营，同时，为有效监督