PPP模式下的资本偏好研究以我国PPP模式污水处理项目为例

会计之友2011年第6期下会计之友2018年第22期PPP一、引言（一）PPP模式的起源浅说PPP模式的出现是我国近几年的事情。在此之前，我国的基础设施建设基本上是由政府一手承办。1994年，我国实行了分税制改革，“事权下放”充分调动了地方政府进行基础设施建设的积极性[1]。虽然政治升迁与GDP竞赛的压力导致了部分非理性的机会主义行为，但大规模的基础设施建设客观上为我国经济的发展提供了先决条件[2]。可一段时间后的“财权上收”又导致地方政府在进行基础设施建设时面临更大的资金压力，在这种压力下，地方债务与“土地财政”应运而生，在一定时期内支持了地方政府的基础设施建设[3]。应该说，在地方债务与“土地财政”的问题逐渐暴露，难以继续支撑基础设施建设时，为了应对客观存在的基础设施建设需求，PPP模式逐渐得到了广泛的应用。2016年，财政部要求各地在垃圾处理、污水处理等公共服务领域的新建项目中较多地运用PPP模式①，在其他中央财政给予支持的公共服务领域要普遍实施PPP模式识别论证。（二）PPP模式在污水处理项目中的体现PPP模式是指政府与社会民间资本关于基础设施建设达成的长期合同关系，这种合同关系涉及项目融资、建设以及运营过程中的责任与利益分配[4]。相对于污水处理项目而言，我国人均水资源匮乏，水资源污染问题严重，在原有的地方债务与“土地财政”不能解决问题时，PPP模式就成了最好的选择，其既能够有效地缓解财政出资的压力，推动基础设施的建设，又可以提升地方污水处理能力与水资源使用效率。在PPP污水处理项目中，社会资本的主要目标是获取与承担风险相匹配的收益，而政府公共部门的决策则面临两个方面的难题：一方面，政府为了保障项目的顺利实施，需要调动社会资本的积极性，尽可能保证具有公益性的项目顺利筹集到必要的社会资本；另一方面，政府面临与社会资本之间的博弈，需要适当控制社会资本的回报，进而保护政府部门所代表的公共利益[5]。（三）研究PPP污水处理模式的重要意义毋庸讳言，对于PPP污水处理项目而言，在投融资环节以合理的成本吸收到必要的社会资本是项目成功的关键。因此，探究总投资额、社会资本参与度与具有不同特征的PPP污水处理项目之间的相关关系，并结合相关的经济理论与我国的发展实践对其进行解释，有助于进一步理解PPP污水处理项目投融资环节中影响社会资本参与度的具体原因，进而对未来PPP污水处理项目在投融资阶段得以顺利进行创造良好的环境和条件。（四）研究思路与框架结构到目前为止，我国PPP项目相关数据的公开程度有限，致使以往的文献多是理论分析或是基于案例的探讨。面对这种情况，本文改换思路，收集、整理了政府与社会资本合作中心（）所发布的公开信息，【基金项目】国家社科基金重点项目（15AZD060）【作者简介】耿建新（1954—），男，河北定州人，博士，中国人民大学商学院教授，博士生导师，研究方向：上市公司会计、企业集团会计、审计等；徐同（1996—），男，江苏赣榆人，中国人民大学商学院硕士研究生，研究方向：财务会计、公司财务等①财政部：《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号），2016年10月11日。【摘要】在采用PPP模式进行的污水处理项目中,合理的回报机制以及合约设计对于吸引社会资本、保障项目实施、提供公共服务以及促进资源环境保护等方面均具有重要意义。文章通过搜集政府与社会资本合作中心数据库中符合要求的项目信息，采用聚类分析与其他实证分析方法，结合项目普遍具有的经济背景、我国PPP污水处理项目的发展现状与趋势进行综合分析，进而考察影响社会资本偏好的关键因素。研究结果表明，对于我国PPP污水处理项目而言，相比政府付费与可行性缺口补助，社会资本存在着对使用者付费回报机制的偏好；此外，地域因素对于项目的规模分布以及单位资金的使用效率具有显著影响，但对社会资本偏好的影响程度有限。这些发现对我国现实情况具有一定的经济含义与政策启示。【关键词】PPP污水处理项目；社会资本；回报机制；地域分布；规模分布【中图分类号】F205【文献标识码】A【文章编号】1004-5937（2018）22-0092-09PPP模式下的资本偏好研究———以我国PPP模式污水处理项目为例中国人民大学商学院耿建新徐同92PPP结合相应的案例研究，采用聚类分析的方式，对样本数据进行了适当的处理；进一步，本文将样本中的PPP污水处理项目按照投融资的特征进行了分类，并结合项目普遍具有的经济背景、我国PPP污水处理项目的发展现状以及相关理论，对PPP模式在污水处理项目中的进展情况及其结果进行了较为深入的分析，最终得到了本文的研究结论并提出相关的政策建议。二、背景及相关文献概述（一）研究背景PPP是Public-Private-Partnership的简称，直接翻译是公私合作（合营）伙伴关系，这种伙伴关系有多种不同的具体表现形式，以至于不同主体对于PPP模式建立的定义和分类标准也存在差异。PPP模式从19世纪开始在欧洲兴起，被广泛地应用于运河、铁路、公路建设等项目。我国的PPP模式开始时间较晚，自1984年深圳沙角B电厂首先采用后，该模式在一大批供电、路桥、水厂等项目上得到应用。党的十八届三中全会正式从理论上确立了PPP模式的概念，此后，财政部领导就PPP作专题报告，肯定了PPP模式的积极意义，PPP模式的进一步推广由此拉开序幕。污水处理项目是我国最早应用PPP模式进行投资、建设以及运营的基础设施项目之一。据统计，当前在社会资本参与的基础设施建设领域，与污水处理相关的PPP项目所占比重超过15%。可以预计，在我国对污水处理投资有大量需求以及国家要求污水处理项目采用PPP模式的大背景下，这种模式在未来一段时间内仍将被广泛应用。但是从另一方面可看到，PPP模式在以更高的效率提供公共服务的同时，也暴露出了一些问题。仍以PPP污水处理项目为例，一方面，社会资本参与项目的积极性有限，项目落地困难，根据2017年7月28日政府与社会资本合作中心发布的《全国PPP综合信息平台项目库第7期季报》显示，截止6月末，全国入库项目环比净增422个，而环比净增落地项目却只有93个②；另一方面，部分地区的PPP污水处理项目出现了投资回报过高，严重损害公共利益的情况。着眼与此，笔者的文献综述也将以此为线索而展开。（二）PPP模式与社会资本参与、效率的文献综述关于PPP模式中社会资本相关行为的研究主要集中在合约特性与风险管理两个方面。从合约特性的角度来看，以往政府提供公共服务时，建设与运营的主体通常是分离的，而PPP模式则将项目的建设与运营交给项目公司（SPV）统一负责，这种责任的整合是影响PPP项目效率的重要因素[6]。对此，国外学者多从不完全合同与委托代理理论框架出发展开讨论。例如William[7]与Bentz[8]分别以不完全合同理论与委托代理理论作为基础，讨论了公私合作制的责任分配以及道德风险等问题对于效率的影响。与此同时，也有少数学者从完全合同的角度讨论了PPP合约管理过程中需要解决的问题。也有文献指出，政府选择让社会资本参与提供公共服务主要是为了解决自身的预算约束问题，而非降低资金成本[9]，这符合我国的现实情况；进一步，社会资本在参与到项目的同时也承担了相应的金融风险，因而社会资本不仅会积极监督项目的完成，还会通过自身的管理技能转移和创新激励，降低项目的开发费用，提高公共服务的效率。这种监督与技术转移的积极性取决于社会资本承担的风险大小，政府在此过程中提供的担保条款对PPP合约的定价、特许期限以及效率等均会产生影响[10-11]。此外，国内较多文献关注到了合理的机制设计对于参与到PPP项目中的社会资本成本的补偿以及积极程度的激励[12]。例如，吴孝灵等[13]基于公私博弈与私人过度自信，探讨了在不同理论框架下最优契约设计与补偿机制选择的问题；徐飞等[14]探讨了政府在PPP项目中动态的激励与监督机制。但较少文献涉及金融风险的转移是否会激励私人部门积极监督项目的完成状况以及进行适当的技术转移。从风险配置的角度来看，风险与收益在总体上保持着权衡的关系，即承担越高的风险，会有更高的收入预期，一般而言，风险分配的原则就是将特定风险分配给最能影响、管理、吸收该种风险的利益相关方。在这个过程中，政府对相关风险的担保以及合约的设计对于社会资本的参与程度及运营后的行为均会产生重要影响。IMF所统计的数据显示，需求风险是PPP项目面临的最显著风险，而最优的需求风险分配需要以公私双方确立的转移支付规则为基础，并充分考虑到合同期限长短对于风险配置的影响。在这个过程中，Iossa和Martimort[15]考虑到内生需求风险的存在以及需求与经营者努力的相关性，发现当外生需求风险与民营部门的风险规避程度都比较低时，最优的合约应当以社会资本投资者直接取得使用者付费中属于自己的部分为主，反之则应当以接近固定补贴的形式为主。相比国外，国内相关研究更为注重实践性，注重通过定性与定量的方法探讨我国PPP项目所面临的风险以及风险的度量与管理问题[16-17]。根据对社会实践的了解，社会资本投资者从何处取得投资回报对于PPP项目进展顺利与否至关重要。关于这②财政部政府和社会资本合作中心：全国PPP综合信息平台项目库第7期季报，2017年7月28日。93会计之友2011年第6期下会计之友2018年第22期PPP方面的问题，在本文中将会被多次提及。（三）回报机制与地区差别的文献综述1.关于回报机制差别的相关文献。如上所述，不同主体对于PPP模式各有想法，在社会资本的回报机制方面更是这样。财政部于2014年下发的文件中规定了社会资本取得回报的资金来源包括PPP项目使用者的直接付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式③。简单来说，使用者付费是指公共服务的受益者直接购买相应的公共服务；政府付费则是由政府利用财政收入代表居民统一购买相应的公共服务；可行性缺口补助可以看作是两者的折中，即在使用者付费不足以满足项目资金合理、必要的收益率时，由政府出资补足资金缺口。目前已经有较多文献探讨了合理的利益分配方式对于PPP项目成功落地并在后期成功运营的积极意义，并结合不同领域的特征提出了建立合理的利益分配方式的政策建议。其中，蔡晓琰等[18]通过博弈论模型，探讨了在社会资本表现好与不好的情况下PPP项目回报机制设定的问题，并探讨了政府是否有必要建立惩罚机制。此外，较多涉及三种回报机制的文献多与税收及法律等问题相结合进行讨论，例如辛连珠[19]讨论了PPP模式下三种回报机制与税收问题的相关关系，付大学[20]研究了使用者付费条件下公共服务定价方面的法律重构并对修改《价格法》提出了自己的理解，武彦民等[21]探讨了我国对PPP项目的税收支持政策并提出了相应的完善建议。与此形成对比的是，几乎没有文献专门涉及PPP模式下的三种回报机制与社会资本参与程度之间的联系，亦即参与PPP项目的社会资本究竟偏好于哪种回报机制。2.关于地区差别的相关文献。地区差别就是说虽然各地区的PPP项目同属于污水处理行业，但由于我国地理条件多样，经济发展水平参差不齐，因此PPP污水处理项目之间存在一定的地域差异，这种差异会影响项目的平均规模、污水处理效率等特征。目前的研究多基于某一个特定地区案例研究，例如柯任泰展等[22]以河南水生态文明项目为例，探讨了公益性项目的PPP投融资模式创新问题。此外，政府与社会资本合作中心定期发布我国PPP项目季报，但主要以统计数据为主，相关研究较为匮乏，几乎没有涉及跨地区相比的对比研究。（四）本文可能的创新之处以前的研究为本文提供了重要的理论支持和启发，在以往研究的基础上，本文至少有以下创新之处：1.以往对PPP项目以及具体到污水处理领域的研究主要集中于项目运营过程，例如营运过程中的风险分担、利益共享等，采用了较为完整的财务模型，但是较少研究考虑筹备阶段PPP项目自身的特征及合约与社会资本行为之间的相关关系。本文对这方面的问题进行探讨，并提出了自己的看法。2.已有文献从理论与实例