环境污染损害评估与赔偿修复机制探索

观察思考Observation&Reflection32｜环境保护｜2011年第24期环境污染损害评估与赔偿修复机制探索研究环境损害鉴定评估和赔偿的机制，是建立环境损害鉴定评估和赔偿修复制度的基础。我国应建立行政监管、司法监管、自律监管和社会监督“四位一体”的环境损害评估监管机制，建立司法部门和环保部门联动的“二元两级”行政监管模式。■■文/陆军张红振於方机制建立的必要性目前环境污染事故频发，国家及公众环境安全面临严重威胁。法律和制度的滞后是造成上述现象的重要原因之一，其中法律长期将自然资源损害排除在赔偿范围之外的做法是法律和制度滞后的典型例证。因此，完善法律法规，拓展环境损害赔偿范围是大势所趋；而随着赔偿范围的拓宽，如何对纳入赔偿范围的“自然资源损害”予以救济的问题必将提上议事日程。环境污染损害鉴定评估和赔偿修复制度，既解决了如何将量化自然资源“生态价值”的问题，又解决了如何恢复环境损害的问题。建立环境损害鉴定评估和赔偿修复制度是保护自然资源“生态价值”的必然要求。而研究环境损害鉴定评估和赔偿机制又是建立上述制度的基础，也是制度顺利实施的重要保障。建立专业化的环境污染损害鉴定评估机构鉴定评估机构的定位环境污染损害鉴定评估机构是指根据政府、受害人或者污染企业的委托对环境污染事故所造成的损害予以鉴定与评估的专业性机构。此类机构应具有独立性、中立性和服务性。具有独立性的鉴定评估机构可以独自承担责任，不须依附其他主体。评估人应依法独立从事鉴定评估活动、保证评估结论的客观性，不受任何行政部门和个人的干涉。具有中立性的鉴定评估机构、鉴定评估人员能做出令人信服的和权威性的鉴定评估结论、能为各相关责任与利益方接受。作为一种服务性组织，除损害鉴定评估服务外不应从事任何其他业务。损害鉴定评估是一种协助环保部门、当事人、污染者甚至司法机关解决损害范围难以确定的活动、旨在弥补他们在相关领域知识的不足，达到合理充分救济的目的。损害鉴定评估基于赔偿需要产生，因委托方的委托而启动，主要依靠在鉴定评估机构内执业的鉴定评估人员运用其专业知识、技能进行鉴定评估工作从而为赔偿服务。因此从本质上讲，它属于技术服务范畴。鉴定评估机构的设立模式：“阶段性社会化”在我国设立专业的环境污染损害鉴定评估机构有三种模式可选：第一，环境保护部门内部设立（简称“政府内设模式”）；第二，实行评估机构与政府部门完全分离的设立模式（简称“完全社会化模式”）；第三，由“政府内设模式”向“完全社会化模式”逐步过渡的“阶段性社会化模式”。本文认为，第三种设立模式比较适合我国现实。该模式的基本内涵是指我国环境污染损害鉴定评估机构设立的昀终模式应是完全社会化的，但基于现状必须首先通过政府主导在政府内部设立相关的鉴定评估机关，在时机成熟时再逐步过渡到社会化模式。如何确定过渡期限的长短也值得研究。对这个问题我们的基本思路是，期限长短不能全国“一儀切”。应按照不同地区的环境状况、科学技术能力和环境管理水平，由国家环境保护部门制定过渡计划，省级人民政府根据其管辖区域的基本情况予以确定。鉴定评估机构及其人员的资质和条件环境损害鉴定评估是一项非常专业化的工作，国家应对此项工作实施市场准入制度：相关机构只有经国家环境保护部审查合格，取得相应证书后，方可在资质证书规定的范围内从事环境污染损害鉴定评估的技术服务。申请从事环境污染损害鉴定评估的工作单位，应当具备以下条件：在中华人民共和国境内登记的各类所有制企业或事业法人；具有固定的工作场所和工作条件；有一定的固定资产和法律规定的昀Observation&Reflection观察思考2011年第24期｜环境保护｜33低注册资本；具备一定数量的专职技术人员；配备环境经济、环境资源保护法学、环境健康、环境化学、生态学、环境监测、水环境、大气环境、声环境、环境工程、工程概算等方面的专业技术人员；具有健全的环境污染损害鉴定评估工作质量保证体系；配备与评估范围一致的专项仪器设备，具备文件和图档的数字化处理能力，有较完善的计算机网络系统和档案管理系统。鉴定评估人员是环境污染损害鉴定评估的具体操作者，是鉴定评估机构正常运行的人力资源保证。专业优秀的鉴定评估人员既是建立鉴定评估机构的基础，也是鉴定评估业务正常开展和鉴定评估结果科学合理的基本前提。基于此，鉴定评估人员应当具备以下条件。第一，具备较高的专业知识水平和丰富的实践经验，熟悉与损害鉴定评估业务相关的环境经济学、环境资源法学、环境健康等方面的专业知识，并能熟练、正确地运用相关专业知识和基本技能。第二，人员构成应当力求全面，鉴定评估人员之间应该能够相互配合和合作。鉴定评估机构应当建立一种以环境经济学、环境化学分析为主，环境法学、环境健康、环境监测、环境工程学等人才为辅的多元化、立体化的人才结构。第三，具有相对的独立性。资产评估人员要依据法律法规、依据法定的方法和标准客观、准确、中立、全面地做出评估结论。第四，为一个鉴定评估机构提供服务，不能跨机构承担鉴定评估业务。具有良好的职业道德和个人道德修养。建立以鉴定评估与赔偿修复程序为主线的机制鉴定评估工作的启动环境损害鉴定评估机构实施鉴定评估工作，必须通过相关方的委托才能进行。因此，必须明确环境损害鉴定评估的启动主体，才能进一步开展环境损害鉴定评估和赔偿修复工作。本文认为，由谁作为鉴定评估工作的启动主体应该具体问题具体分析，对于普通的环境污染纠纷，应该实行相关当事人启动的模式；而对于突发性的环境污染事故或重大环境污染事件所造成的环境损害的鉴定评估应该实行“政府为法定启动主体、利益相关方为任意启动主体的模式”。普通环境纠纷实行当事人启动模式的原因较为简单，主要是诸如噪声污染、光污染、恶臭污染等一般的环境侵权纠纷，此类事件大多不涉及公共利益的救济，仅仅是当事人之间的私人权益纠纷。这里需要指出的是，并不是任何环境污染事故或事件的发生都需要启动鉴定评估程序，某些环境损害较小或者相关利益方凭借基本常识和社会经验就能够对损害达成一致意见的环境污染事故即没有必要启动该程序。建议根据环境事故等级来确定是否启动评估程序，如果发生《国家突发环境应急预案》中所规定的特别重大环境事件（Ⅰ级）、重大环境事件（Ⅱ级）、较大环境事件（Ⅲ级）必须启动评估程序，若发生一般环境事件（Ⅳ级）则由当地环境保护部门根据具体情况判定是否启动鉴定评估程序。鉴定评估工作的实施事故调查和信息收集是环境污染损害鉴定评估实施工作的第一步。实施事故调查和信息收集的主要目的是让鉴定评估人员初步了解工作量、鉴定评估工作的难易度、损害发生的特定时空环境以及损害范围和种类，从而为制定综合计划和程序服务。环境污染事故的发生必定有其特定的时空环境，因此要想得出科学合理的鉴定评估结果就必须深入事故发生地对事故周边的水文、地质、人文居住环境、污染物种类、污染范围等情况进行科学考察和监测。在这一阶段，具体的工作由专业化的鉴定评估机构及其工作人员实施，同时，为了能够更加准确地收集信息，事故发生地的基层人民政府和群众自治组织有责任为调查的实施和信息的收集提供方便。损害范围和种类的确定是在收集相关信息的基础上，以科学的专业知识对相关信息予以辨别和区分，并依据相应标准对损害予以准确定位的过程。这一工作，主要由专业的评估人员完成，同时也应当建立一种公众参与的纠错机制。在对损害范围和种类予以确定后，通过当地环境保护部门将已经确定的损害范围予以公布，公布后留有一定的期限供利益关系人对评估范围中的遗漏或多列、重复项予以补正。如果经查证属实，对遗漏的部分予以补充，对多列或重复项予以删除。鉴定评估方法的筛选是指根据环境污染事故的等级、受害对象的种类和范围、恢复时间的长短等因素科学合理地筛选相应的损害鉴定评估方法的过程。鉴定评估方法的筛选主要由专业机构凭借自身的专业技术知识进行，但是鉴定评估方法的选择是以鉴定评估方法的建立为基础的。目前国际上主流的环境损害评估方法主要分为两大类，即货币化评估方法与非货币化评估方法。我国环保部门应就鉴定评估方法的开发和拟定专门立项，在环境规划院等相关机构研究成果的基础之上继续深入地研究，并提出较为完善的环境污染损害鉴定评估成果。立法部门在制定专门的法律规定时，应借鉴欧美等国家的经验，明确适用的法定鉴定评估方法。在实际评估工作中，相关评估机构可以选择法定的评估方法进行评估，也可以选择其认为合适的评估方法进行评估，但如果选择后者则应证明所使用的评估方法比法定评估方法更加科学合理。损害鉴定评估和出具结论。在选定鉴定评估方法之后，评估机构应当按照科学的程序和步骤评估污染事故所造成的损害大小，并按照规定的格式编写鉴定评估报告书，出具鉴定评估结论。鉴定评估结论的认定鉴定评估机构出具的鉴定评估结观察思考Observation&Reflection34｜环境保护｜2011年第24期论仅是一种证据材料，其能否成为定案的证据还必须由相关机构认定。基于纠纷解决路径的不同，鉴定评估结论的认定主体也会有所不同。如果纠纷当事人选择行政处理方式解决纠纷，鉴定评估结论则由相应的环境保护行政机关认定；如果纠纷当事人选择仲裁方式解决纠纷，鉴定评估结论则由仲裁机关认定（这一处理方式在实践中很少见）；如果纠纷当事人选择诉讼方式解决纠纷，鉴定评估结论则由法院认定。在鉴定评估结论的认定主体对结论进行认定时，首先应该查看鉴定评估机构是否合法成立并具有相应的鉴定评估资质；其次应该查看鉴定评估人员是否符合法律规定的条件；第三需要查看鉴定评估程序是否合法；第四需要查看鉴定评估方法是否合法。在鉴定评估结论认定主体对鉴定评估结论进行分析、认定的过程中，鉴定评估机构及直接参与鉴定评估的责任人员应该积极配合，主动出具自己符合资质和条件的证明，积极到“庭”对评估方法科学合理性进行说明。建立“四位一体”的鉴定评估监管机制行政监管鉴定评估工作的行政监管是评价监管中昀为重要的一项制度，指政府或者政府所属部门对评估工作进行的管理。我国应当确立“二元两级的行政监管模式”，这里的“二元”指的是司法部门和环保部门，“两级”指的是国家级和省级。采用“二元”的管理模式的目的是既尊重环境污染损害鉴定评估的特殊性又将损害评估监管机制与现有的司法鉴定管理机制相衔接。因为环境污染损害鉴定评估正处于初步探索阶段，考虑到环境污染损害鉴定评估工作的专业性和技术性，这项工作只能由环保部门来推动，因此环保部门应在这项工作中处于主导地位。另外，根据我国法律规定，只有在司法部登记备案的司法鉴定机构所作出的鉴定结论才能作为法院判案的依据。因此，只有在司法部门认可的情况下，环境污染损害鉴定评估机构所作出的鉴定评估结论才可能被法院采信。基于此，应该建立环保部门和司法部门共同管理的“二元”模式。司法监管司法监管是指法院和检察院作为监督主体对鉴定评估机构和鉴定评估人员的工作所进行的监督。我国的检察机关是宪法所确定的国家专门的法律监督机关，检察院对环境污染损害鉴定评估工作的监督，主要是对鉴定评估机构或者鉴定评估人员触犯刑事法律的犯罪活动通过向法院提起公诉的形式进行的。法院的监督主要是指法院对鉴定评估工作机构和鉴定评估工作人员的监督，审判监督是监督体系中极其重要的一种监督形式。这种监督具有公开性、广泛性、强制性和实效性。它的监督主要是通过审判的方式实现，包括对人民检察院就鉴定评估人员和鉴定评估机构提起公诉的案件进行审判和对利害关系人以鉴定评估机构和鉴定评估人员为被告提起的民事诉讼进行审判两种方式。自律监管自律监管是一种民间的自助管理形式。自律管理在我国类似行业中得到了比较广泛的适用，并取得了很好的效果。如：我国律师协会对律师和律师事务所的管理、证券协会对证券公司及其从业人员的管理、公证协会对公证处和公证员的管理等。在行政机关运用行政手段进行管理的同时，还必须发挥民间力量的作用，建立“环境污染损害鉴定评估协会”对鉴定评估机构和鉴定评估人员实行行业监管。建立“环境污染损害鉴定评估协会”应当注意以下几点：（1）鉴定评估协会由鉴定评估机构组成。（2）鉴定评估协会是一种自律性组织。（3）鉴定评估协会是一种社会团体法人。（4）经环境污染损害评估主管机关的授