建立复合多样的环境保护制度安排

1建立复合多样的环境保护制度安排任睿引言环境保护刻不容缓环境保护是可持续发展的重要内容，也是摆在人类面前的紧迫课题。环境保护是否行之有效，不仅关系到本代人的生存与发展，更与子孙后代的命运息息相关。环境保护失败，则从根本上违背人类可持续发展的美好愿望和终极目标。环境保护，为克服和治理人类活动引起的全球性和区域性环境问题而展开。这些环境问题不仅受自然规律的控制，也受人类社会经济活动的约束，因此，研究环境问题，不仅是环境科学工作者的任务，也是社会科学家的任务，更是公共行政学者理论联系实际的专业行政领域。环境问题由来已久，它与人类的生存与发展息息相关，人类自产生以来就与环境资源发生互动。尤其自轰轰烈烈的工业革命以来，工业发展带来了空前丰富的物质产品和享受及前所未有的繁荣，但环境恶化的巨大阴影却日益显现，不仅笼罩着发达国家，也弥漫到发展中国家。在二十世纪下半叶，人类的发展已在全球范围内威胁到人类自身的生存环境，甚至保护地球的大气层也难逃厄运。许多环境问题看起来无关紧要、微不足道，但是，空气污染、水体污染、固体废弃物、有毒危险物、酸雨等等诸如此类，作为发展的副产品，反过来正在损害着人类自身的健康与福利。过去二百年的工业化进程直接导致今天的全球性和区域性环境恶化。迄今为止，发达国家在环境恶化问题上负有不可推卸的责任，而在以消除贫困和发展经济为当务之急、工业相对不发达的发展中国家，环境问题甚至更为严重。在中国，随着经济的持续高速发展，环境污染已成为不可忽视的公害。《全国环境保护工作纲要（1993-1998）》指出，“以城市为中心的环境污染仍在加剧，并蔓延到农村，一些经济发达、人口稠密地区的环境污染问题尤为严重。生态环境破坏的范围在扩大，程度在加剧。环境污染和生态破坏已成为制约经济发展、影响改革开放的一个重要因素。”令人惊骇的事实已敲响了警钟。仅在中国的4个城市--重庆、北京、上海和沈阳--每年就有1万人因接触空气中的污染颗粒而过早死亡。[2]自1970年至1995年的25年间，黄河先后断流了18次，根据每年断流天数预测，2010年黄河将断流200天，2020年黄河下游将全年断流，[3]如此下去，哺育中华文明的母亲河，还能给予我们多少呢？中国科学院最新公开发表的“90年代中期中国环境污染经济损失估算”报告揭示，科学家计算得来的环境污染造成的经济损失为1875亿元，而该数字只包含部分可计量的环境损失（除了大气、水、固体废弃物、酸雨等可计量损失外，无形损失尚未包括在内）。4……2所有事实都说明，环境正在严重恶化。然而，仔细考察人类保护环境的历史，更另人震惊的事实还不仅于此--与人类从环境中获益的历史相比，人类对环境和环境保护的关注开始得太晚！标志着人类历史巨大飞跃的工业革命开始于十八世纪，而关注环境保护的国家和国际政策仅仅出现于二十世纪后半期！5直到十九世纪末期，人们仍认为无限的资源可以被国家乃至全球所用，而无须规制性和保护性政策。也只是在二十世纪晚期，随着人类生产的扩展，土地、水、矿藏和森林看起来不再能够无限满足人类的需求，各个国家又发现对资源的利用达到自己的地理边界时，才恍然意识到工业化、人口增长和发展应是有限度的。所幸的是，本世纪中期在西方及最近在中国出现的社会责任感，迫使环境问题得以从政策日程的幕后推向前台。对环境问题的认知、觉醒以及反思，标志着人类对自身和世界认识的进步。在全球范围内，如果说1972年斯德哥尔摩会议是国际范围内正式反思环境问题的开端，那么1992年在里约热内卢和1997年在纽约召开的联合国环境与发展会议，则标志着全球环境保护运动时代的到来。环境保护的国家和国际政策历程，大致可分为两个阶段，第一阶段是:最初的地方性和国家性自然资源保护政策；第二阶段是:各个国家乃至全球范围的环境治理政策。从十九世纪七十年代到二十世纪三十年代，“保护资源”是环境政策的主题。典型的例子是美国于1872年建立黄石国家公园，于1879年通过立法保存美国广大的自然森林系统。6虽然各界不能就保护的标准达成共识，对具体采取什么样的策略也各持己见，且环境保护的限度也仅是“保存”珍贵的自然资源，但环境保护的脚步毕竟迈开了。与资源保护相比，环境治理的历史并不长。对环境治理的基本关注在五十年代才提上美国的政策日程。环境保护运动的布道者雷切尔·卡森于1962年出版环保主义运动的“圣经”��《寂静的春天》，这本书成为激发人们环境保护意识的催化剂。这本书揭露了当时美国国内一些超级化学公司片面追求利润，疯狂开发新的高毒性农药，从而对人类生存环境造成灾难性破坏的丑恶现实，也标志着环境保护的新篇章。也就是说，随着环境恶化的程度日益加深，原因日趋复杂，传统的资源保存已不能适应可持续发展的需要，各国的环境保护运动更多地转向对诸如空气、大气、水等环境公益物品（publicgoods）的治理，以期对已有的恶果进行补救。7随着改革开放的深入发展与经济的快速增长，中国环境资源问题达到触目惊心的程度。为适应全球可持续发展的趋势和中国的可持续发展目标，我国已建立专门负责环境保护的政府机构，尤其在近年来出台了一系列有关环境保护的政策、法规和措施，加大环保政策的实施力度，取得了一定的成效。环境保护，正逐渐从政府专职转变为全民的共同事业。尤其自北京市一九九九年轰轰烈烈的大气污染治理和城市环境综合治理工程实施以来，环境保护更成为街头巷尾、茶余饭后的热门话题。但是，环境保护远没有我们所设想的那样乐观。环境保护的许多治理技术已经比较成熟，但事实上，这些较成熟的技术并没有被恰如其分地运用到环境保护的实践；生态学家告诉我们没有环境就没有人类，人与自然应该“和谐共存”，但保护环境资源、维护物种多样性的观念并没有蔚然成风；尽管环境与资源经济学家论证了经济与环境大系统的统一，但深知自我利益最大化的理性个体仍不能克服经济利益的诱惑，从而无法维护子孙后代的长远利益；各国政府和国际社会制定3了大量的政策甚至签定公约保护全球环境，但全球化经济带来的全球化环境破坏甚至更为严重……看来，一切并不如理论论证的那么合理，也不如我们对地球家园的梦想那么美丽。为什么会出现这样的矛盾？有什么足以导致人类保护环境的无效？为什么在人类文明史中，环境质量并没有随着物质和精神文明的进步而提高，反而呈不断恶化的趋势?除了经济、技术、政策等原因外，这种现象还有其深刻的制度根源。对于政策制定者来说，“保护环境是经济上必需的”要远比“破坏环境是不应该的”更有说服力。尤其在发展中国家，当环境保护与经济发展遇到不可避免的矛盾时，前者显得尤为重要。如何能够建立较有效的环境保护制度安排，从而实现“保护环境是经济上必需的”，是本文要探讨的问题。但在同时，探讨环境保护的制度安排，决不可能就事论事，它不排除我们对自然的、技术的、经济的、政策的原因进行分析。因此，本文拟从公共行政管理的角度出发，把环境作为公共行政管理的对象即公益物品和服务，通过回顾历史的和现有的公益物品治理理论与进程，并通过观察政府在环境保护中的作用，从而反思中国环境保护的制度安排，努力从理论上论证建立复合多样的环境保护制度安排的必要性与可行性，这正是本文的任务。第1章环境具有多样性质的公益物品笼统地讲，环境可以包括与人类有关的一切事物，有自然环境与社会环境之分。本文所探讨的环境是自然环境。从自然环境与资源经济学的角度出发，可以把环境定义为一个系统，它包括地球上有生命的物质与地表无生命的空气、水及土壤等。在这一系统中，已形成许多生物圈或生态循环，圈内任何个体都与其他个体直接或间接地联系在一起，并相互影响。自诩为“万物之灵”的人类也概莫能外。从生物学的角度讲，环境系统本身永无止境的自我循环作用，完全可以完成环境自净并维持生物圈的活力，但是一旦介入外力，不仅会破坏原有的自律作用，也将进一步恶化自我循环与维持。因此，人类发展一旦超过自然环境本身的承受能力和更新能力，就对环境造成破坏，自然资源的破坏、生态平衡的打破、环境污染、生物多样性的减少等等，都是环境问题的表现。8针对环境问题的发生与发展，各国政府和公众都在采取一定的措施保护环境。环境保护作为全人类的共同课题，在一定程度上更是人人参与的活动。环保作为一项公益性事业，自它登上政策日程，就一直被理所当然地认为主要是政府的任务，无论资本主义国家，还是社会主义国家，都是如此。可以说，这多少与传统经济学对为人类需要所生产的物品的分类有关。第一节环境“公益物品”为人类需要而生产的物品多种多样，传统经济学的分类大体离不开两类：私益物品（privategoods）和公益物品（publicgoods）。美国著名经济学家萨缪尔森以数学公式给公益物品下了定义9。他认为，某种私人物品的总消费量等于全部消费者对私人物品消费的总和，用公式表示为：Xj=(xji（j=0，…，J）4i(1在此公式中，X为最终消费品，上标i为消费者人数，下标j为私人物品投入量，Xj是最终消费品的j次私人物品投入量，显然它应该等于全体消费者i的总投入量。而公共物品的消费总量则等于任何一位消费者的消费量，用公式表示即：Xk=Xki（k=J+1，…，J+K）当代经济学家约瑟夫·E·斯蒂格里茨与安东尼·B·阿特金森也认为，在物品的分类方面，私益物品与公益物品处于一个序列的两个极端，在一个极端中，一个人的消费增加一个单位使得他人的消费减少一个单位；而公益物品在另一极端，一个人消费的增加并没有导致他人消费的减少。10因此，私益物品满足三个特性。第一，物品和劳务的消费是排他的；第二，物品和劳务的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本应该比较低，不至于发生私人无力承担交易成本的情况。并非所有的物品都符合私益物品的特征。从广义上讲，不具备上述这些特征的物品就是公益物品(publicgoods)。公益物品的特点与私益物品明显不同11：1、消费的非排他性。公益物品的消费具有非排他性。为一个消费者生产公益物品就必须为所有消费者生产公益物品。单个人对公益物品的消费不影响其他消费者对同样公益物品的消费。只是个体对公益物品的消费取决于该公益物品向社会提供的总量。虽然公益物品的生产包含失去其他产品生产的机会成本，但公益物品的消费没有机会成本。2、收益的非排他性。公益物品的收益具有非排他性。个人从公益物品中受益并不能排除他人从中受益，也不可能因为自己受益就排除他人受益。3、公共物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。这是由公益物品定价和收费在现实中的不可能性决定的。这样，通过对比公益物品与私益物品的特点来分析环境的性质时，就可以看出，环境是典型的公益物品。环境为人类的生存和发展提供了物质基础，人人都可从自然环境中受益而不能排除他人从中受益；由于环境的自然性质，人们无法就所有环境要素的数量和质量进行精确地计算，即使能够以现有的技术去衡量，各个国家和地区的标准也非常不同；同时，在广义上，我们无法选择消费或是不消费环境，因为失去了环境，我们就无法生存下去，即使想不消费环境，它仍会客观存在，不会因为一个人是否消费而影响到其他人是否消费。对私益物品的消费是排他的，一个厂商或居民取得某一私益物品，如机器设备、原材料、房屋、食品等，这些物品只能由该厂商或居民消费，除非经厂商或居民同意，否则其他厂商或居民不能消费。但公益物品的消费是非排他的，一个厂商或居民对某一公益物品的消费，如公共广场附近某一居民对公共绿地和鲜花的享受，并不妨碍其他厂商或居民对该公益物品的消费，广场附近的所有居民都能够享受公共绿地和鲜花，一个人呼吸清洁的空气，并不影响他人对其他公益物品或私益物品的消费。5对生产者或提供者而言，为一个消费者生产公益物品，实际上是为所有的消费者生产该物品，而谁生产物品，谁并不一定从中受益。在多数情况下，个人不管付费与否，都不能被从公益物品的消费中排除出去，即作为公益物品，它的供给形式具有整体性，不能把它分割成若干部分而分别供应给不同的公益物品消费者。以环境保护为例，在一国之内，它是提供给全体国民的，在世界范围之内，具有世界性的环境公益物品可以通过国家之间的联合或全球努力提供给世界人民，不可能把一国内的任何一个国