生态补偿理论与实践相融

生态补偿理论与实践相融赵雪雁李巍王学良发表时间：2013-03-28来源：中国环境报第2版编者按党的十八大报告指出，要建立体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。近年来，生态补偿理论研究已在各国取得了很大的进展，但是实践中还存在诸多问题。如何将生态补偿理论与实践相结合，促进生态补偿实践进一步深入？本版今日特邀专家撰写此文，以期对读者有所借鉴。随着全球生态系统的退化以及其提供有用生态服务的丧失和减少，生态补偿作为一种处理世界环境问题的政策工具出现了。由于生态补偿不同于一般的环境经济政策与命令控制型环境政策，它强调增加环境的正外部性，注重环境正外部性内化，让环境保护者受益，因而它更能得到民众的支持与配合。自1997年美国纽约市在实施流域水资源保护规划中首次使用生态补偿概念以来，就引起了社会各界的广泛关注。近年来，发展中国家与发达国家已经实施了几百个补偿协议，生态补偿理论研究也取得了很大进展。但目前主流的生态补偿框架理论性太强，实践者往往无法模仿主流理论构建的假定运行条件，致使实践者在实施中面临诸多困难。为了促进生态补偿从理论进一步走向实践，需要进一步将生态补偿理论与实践相结合。在实践中充分考虑生态补偿执行的复杂性与约束性，重点关注以下几个问题。明确生态系统服务机理■阅读提示当前的生态系统服务物理量评价缺乏可靠的生态学基础，仅有少数生态系统服务能够明确测量。全面认识和理解生态系统服务的形成与供给机制是进行生态补偿的前提。然而，当前的生态经济学知识不足以精确刻画大多数生态系统服务的特征与机理。尤其我国的生态系统服务研究大多数建立在相对不完全的具体生态系统研究基础上，没有对生态系统的结构、生态过程与服务功能的关系进行深入分析，而且多数地区缺乏必要的生态监测数据以支持对生态系统服务功能及其变化的评价，这使得当前的生态系统服务物理量评价缺乏可靠的生态学基础，仅有少数生态系统服务能够明确测量。因此，在生态补偿实践中，通常用土地利用变化来代替生态系统服务供给。虽然已有学者提出土地利用变化是通过改变生境、改变生物多样性、改变生态系统过程等途径影响生态系统服务功能的。IGBP(国际地圈生物圈计划)和IHDP(全球环境变化的人文因素计划)相联合的全球土地计划也将土地利用及管理影响下的生态系统特征和功能以及由此而引起的对生态系统服务供给和人类福祉的影响作为核心问题。但目前这方面的定量研究较少，仅有部分学者利用生态水文模型模拟生态系统服务的产生，土地利用与生态系统服务供给之间的关系尚不明确，这可能会导致一些错误的决策，也会使生态补偿绩效评价很困难。因此，当前急需揭示生态系统结构－过程－服务的相互关系，明确生态系统服务形成和供给机制，为生态补偿提供科学基础。完善生态补偿标准确定方法■阅读提示探索并明确影响生态补偿标准确定的关键因子，通过寻找到一个或几个特定参数确定补偿标准。恰当的生态补偿机制必须能够有效地募捐与支出资金。充足的可持续资金是实施有效生态补偿项目的先决条件。理想的融资机制应该符合3个标准:一，每个出资人的边际支付至少应该与其所接受的收益或造成的损害成比例；二，应该有一个反馈环，通过它，随着对生态系统服务威胁的变化而增加或减少收缴的费用；三，交易成本应该最小化。目前，生态补偿资金的筹集主要包括国际组织或环境保护非政府组织的贷款或捐助、政府转移支付和补贴、受益者支付等途径。一般而言，国际组织或非政府组织发起的生态补偿项目能够提供充足的项目启动经费，但后续资金往往缺乏保障，而受益者支付较能够建立一条持久的资金供给渠道。然而，我国生态补偿仍以政府投资或政府主导的财政转移支付体系为主，尽管也探索了一些基于市场机制的生态补偿手段(如水资源交易模式)，但市场交易和自愿协商机制尚未全面建立，随着生态补偿的广泛开展，市场化途径应成为我国生态补偿的有效手段。有效的生态补偿项目必须具备一个有效率的支付机制，科学合理地核算补偿标准是建立有效支付机制的关键。目前，常用的补偿标准核算方法包括生态系统服务功能价值法、机会成本法、意愿调查法、市场法等。其中，机会成本法根据各种环境保护措施所导致的收益损失来确定补偿标准，然后再根据不同地区的资源环境条件等因素制订出有差别的区域补偿标准，我国退耕还林工程、美国的环境激励项目等采用这种方法；意愿调查法通过调查补偿者和受偿者的意愿确定补偿标准，Kabarta(波兰卡巴塔)湿地生态补偿、西藏自治区水资源生态补偿等采用这种方法；市场法将生态系统服务看成一种商品，按均衡价格确定补偿标准，这种方法主要用于水资源交易和碳排放权交易项目，Guabas(哥伦比亚瓜卡里)河流域水资源交易、阿根廷GTZ(德国技术合作公司)的碳折扣项目等采用这种方法。然而，由于尚未形成统一的补偿标准核算方法体系，各种方法的研究结论难以比较。未来应进一步完善生态补偿标准确定方法，探索并明确影响生态补偿标准确定的关键因子，通过寻找到一个或几个特定参数确定补偿标准。选择灵活的激励方式■阅读提示生态补偿应选择更为灵活的方式来实施，除了经济激励外，还可以发挥其他激励手段的作用。生态补偿实际上是社会行动者之间的资源转让，主要目标就是激励社会行动者产生保护生态系统服务功能的动机，从而改变个人或集体破坏生态系统或过度利用自然资源的行为。然而，由于生态系统服务通常是环境公共产品，不同行动者具有不同的保护或破坏生态系统服务的动机。因此，需要选择恰当的激励方式。在许多情况下，经济激励可以挤出地方规则与社会规范，影响环境保护行为的内在动机。例如，一些小额补偿有可能损害参与者，不仅可能削弱个体参与动机，也可能挤出其他已有的动机(例如利他主义)。Koellner(瑞士苏黎世联邦理工学院环境科学系生态经济学家)发现生态系统服务付费设定动机中中位数最高的是内在动机(人类福利和生态责任)，最低的是直接财政收益。Vatn(挪威国际环境与发展研究中心生态经济学家)则更详细地阐述了这些思想，提出生态补偿构成了一种不同行动者通过合作重新决策土地利用管理的机制，这一过程受财产权、法律框架、社会认知与价值观等现有制度的影响。因此，生态补偿应选择更为灵活的方式来实施，除了经济激励外，还可以发挥其他激励手段的作用，例如产业扶持、技术交流、人员培训、生态标志产品的绿色销售通道等方式。权衡效率与公平的关系■阅读提示充分考虑到弱势群体的生计对生态环境的依赖作用，充分考虑弱势群体的生存和发展权利。生态补偿效率与公平之间的关系错综复杂，生态补偿缓解贫困的证据也是混合的。尼加拉瓜的贫穷土地所有者通过参与生物多样性实践而受益，但有些生态补偿项目排斥贫穷的小土地所有者，拥有有限土地禀赋的家庭难以参与南墨西哥碳森林工程。在实践中，如果一个生态补偿项目会造成利益相关者之间的收益和成本分配不公平，那么它很少能被有关机构接受，生态补偿更多地被赋予了社会和谐与公正的责任。但是，如果生态补偿项目不受效率约束，仅考虑公平与公正，将会阻碍生态补偿项目的长期可行性。因此，在生态补偿项目设计时，需要权衡效率与公平之间的关系。尤其在发展中国家，生态补偿应被明确地看做是农村发展计划和项目的一部分，应充分考虑到弱势群体的生计对生态环境的依赖作用，充分考虑弱势群体的生存和发展权利，而不是仅仅作为一种以最有效的方式确保环境保护的经济工具，应将其作为多元目标的政策工具来构架。重视中介机构的影响力■阅读提示分析中介机构对购买者与供给者之间资源转让的控制能力是重要的研究课题，但目前还未能对此有足够重视。在理解生态补偿项目绩效时，中介机构的作用非常关键。在使用者付费项目中，生态系统服务购买者通常会自己选出中介机构来进行管理。例如，法国东部的Vittel流域保护项目由Agrivair实施，Agrivair是一个由购买者创建的农业组织，它在当地有很好的基础，深受农民信任。Agrivair建议农民采用对水质影响小的方式发展奶牛业，包括不使用农用化学品，采用动物堆肥，减少牲畜数目。中介机构常常成为生态补偿的主导机构，它界定了所要交易的生态系统服务，在买卖双方之间设定了条件，很大程度上影响着交易的价格。分析中介机构对购买者与供给者之间资源转让的控制能力是重要的研究课题，但目前还未能对此有足够重视，未来的生态补偿理论研究与实践中应予以关注。总之，要将生态补偿理论与实践相结合，就需要建立能够处理复杂性与多样性、能够把生态补偿整合在已有的农村发展制度和其他环境保护中的制度框架。然而，这是一项复杂而艰巨的任务，不仅需要关注生态系统服务供应的不确定性、资源使用的不平等性、中介机构的影响力、制度与文化影响等问题。而且需要在理论研究者与实践者之间建立更包容的对话机制，在二者之间搭建良好的交流平台，同时将各利益相关者吸收进来，共同讨论生态补偿理论研究与实践中亟待解决的问题，使理论研究者更深入地了解生态补偿实践中面临的困难，为解决现实问题提供真正的帮助。作者单位:赵雪雁，西北师范大学；李巍，西北师范大学；王学良，楚雄师范学院