探讨城市污水处理的民营化

探讨城市污水处理的民营化楼铭育1，王晓标2，王劲3，姜玉宏(1.苏州新区污水处理厂，江苏苏州215011；2.长春市电业集团建筑工程公司，吉林长春130042；3.中国市政工程华北设计研究院，天津300074；4.中国建筑西南设计院深圳分院，广东深圳518031)出自：《中国给水排水》摘要：介绍了德国城市污水处理民营化的三种模式，并对其优、缺点作了分析，探讨了民营化在我国排水行业实施的可行性。关键词：城市污水处理；民营化；可行性中图分类号：X703文献标识码：B文章编号：1000-4602(2002)06-0023-03目前，污水处理厂的建设和运行由政府全托全管，就算是在经济比较发达的沿海地区也存在着“建得起、养不起”的现象，因而如何开辟一条符合我国国情、具有中国特色的排水新思路是摆在每一个城市排水管理者面前的新课题。城市污水处理的民营化是可能的发展趋势之一，德国在这方面的工作开展得卓有成效，其针对国有(公有)污水厂的建设、运行和管理中暴露的问题，对城市污水处理的民营化作了很多探讨和实践。1德国原有体制存在的弊端①财政危机原东德地区污水处理厂的建设、运行管理属国有，一方面因没有市场经济体制的调控，普遍存在浪费和不合理投资的现象；另一方面，由于东德的污水处理率相对较低，在短期内要达到西德地区的水平，其建设和运行成本投资巨大，政府财政负担严重。②专业人才的危机德国统一后对排水行业而言，一方面为达到欧盟较为严格的环保法规标准，需要对现有污水处理设施进行技术改造，对新建的污水处理厂也必须采用先进的生产工艺，因而需要大量技术人才作为依托；另一方面如果污水处理行业仍然游离于市场经济体制之外，因国有、公有企业缺少人才激励机制，原行业内的专业人才也将外流，势必造成业内人才危机。③功能危机不论是原东德还是原西德地区的污水处理厂多为20世纪70年代末期建设的，西德部分地区甚至还有50年以上的二级污水厂仍在使用。这些污水厂的工艺、设备相对落后，污水处理功能滞后，工艺改进和设备更新也迫在眉睫。④形象危机由于污水厂、污水管道的国有化，污水处理服务作为一种政府行为，长期以来在建设、运行、管理、服务的各个阶段官僚主义作风不可避免，公众形象亟待改善。在这样的背景下，德国刮起了一场城市污水处理民营化的旋风，在原东德地区(后来也辐射到原西德地区)发起了一次城市污水处理民营化的大讨论。与此同时，务实的德国人也开始了各种模式的实践。2污水处理民营化的几种典型模式德国污水厂民营化的模式基本上有三种：纯民营模式、合资模式和BOT模式。2.1纯民营模式即建设和运行不是由政府或其所属单位而是由某个企业独立完成的模式(见图1)。该模式的特点是：①污水处理这一功能由企业以合同的方式加以完成；②地方政府制定污水处理收费制度，按合同支付企业的运行成本；③污水处理的经济指标以合同的形式确定。该模式对政府来说具有以下好处：①政府不需再为此发生财政支出，减轻了财政负担，为财政资金留下了更大的运作空间；②地方政府自主选择经营企业(通过公开招标或限定范围招标的形式)；③污水处理所需的必要措施可以直接、迅速、及时地实行；④污水处理费不能覆盖的规划、设计和建设阶段的成本不是由地方政府而是由经营企业前期投入；⑤建设期内材料涨价的风险转嫁给了经营企业，所有的价格、费用都已经由双方先期确定。当然这种模式对政府来说也有缺点：a.一旦双方签订合同，当处理效率由于法律、法规的要求而必须提高时双方的协商谈判就成为必要；b.因招标文件的不完善、不准确而造成的损失，因签订合同考虑不周而产生对政府不利等风险。2.2合资模式即政府与某企业建立一个民营性质、经济独立的联合企业或政府成为经营企业的参股者，该企业负责政府辖区内的污水处理，政府可以根据股份直接获得经营效益(见图2)。①政府在经营企业中拥有绝对的控股权，并直接获得经营收益；②在设施建设和运营过程中，政府派驻人员可以主角身份参与，并在技术和经营上作出权威性的决策；③科学合理的项目管理、符合市场经济的经营管理可以获得经济上的节约效应；④由于政府的绝对控股权，避免了纯民营模式下的两个缺点。由于政府注重的是如何最好地为公众服务，企业追求的是最大的经济利益，因此在所建立的经营企业没有竞争的外在环境下，如何在动态发展过程中找到服务和经济利益的最佳结合点将是这一模式的难点所在。2.3BOT模式BOT(built，operate，transfer)简单说来是一种短期的纯民营模式(一般为3～5a)，经营业在完成了污水处理设施的建设、运行和技术培训后，由政府购买接管或承包给第三方或合资经营(见图3)。3.1民营化的优势分析上述三种模式的优缺点可以看出，民营化会给政府带来一系列的优势：①市场化运作带来的投资项目的优化和结构、成本的优化；②解决资金来源；③可以在短期内迅速提高污水处理率而不存在财政危机；④可以选择新技术、新工艺；⑤不但解决了财政负担，而且能够按合同获得收益；⑥通过第三者管理的高效性；⑦市场经济体制下的人才激励机制。3.2实施的难点①价格以原东德的罗斯托克市为例，在实行了污水处理民营化以后，污水处理费大幅增长，2001年的处理费用是1993年的2.44倍，且吨水处理费用是自来水价的1.47～1.81倍。而我国由于城市污水处理长期游离于市场经济体制之外，服务价格比仍处于计划经济时代，污水处理费极低，自来水价远高于污水处理费。以华东地区为例，不同工艺的小型污水处理厂平均运行成本为0.85元/m3，中型污水厂为0.78元/m3(以上成本含折旧)，而前几年的污水处理收费标准是0.15元/m3，与实际成本相比还远远不够。要实现污水处理厂的转制，势必要调整污水处理费。20世纪90年代以来，从国家到地方都看到了这里的缺口，已经逐步提高了污水处理费在水价中的比例。以苏州为例，2001年最新的自来水价格调整中，污水处理费已经提高到0.40～0.55元/m3，为进一步实现服务价格比的正常化做好了铺垫，预示着市场化运作的成熟条件离我们已经不远了。②设施的所有权问题作为一种公用事业性设施，不能因为民营化了就可以同市场上的其他经济实体一样，简单的以经济利益为中心，随意转让、倒闭或者宣布破产。因此在实行改革的同时，一方面必须明确城市污水处理设施的所有者是国家，另一方面必须有行之有效的监督和控制措施或者机构。从上面介绍的三种模式看，德国政府也很注重这一点。纯民营模式由双方共同的控制机构(监事会)实行这种监督和控制，合资模式中政府具有绝对控股权并直接参与经营，而BOT模式有同样作为双方共同控制机构的监事会。在真正实施时，合同中都规定设施的所有者是地方政府。如果经营企业与政府在合作一定时期后退出，该设施必须由地方政府收购、经营或决定由谁收购和经营该设施，这些是必须首先考虑的问题。③老污水厂改制后的人员安排问题目前我国大部分污水处理厂的自动化程度较低，民营化改制以后一方面可能进行工艺和技术上的改造、改进，另一方面用人机制上必然打破事业单位的“铁饭碗”，相当一部分工人将面临下岗危机。德国的做法类似于我国一次性买断工龄的方法，而且价格比较高。德国同时也具有较完善的社会保险体制，即使工人失业后生活也有一定保障。在我国，这些冗余人员如何安置已经是一个亟需解决的现实问题。4结语对污水处理厂民营化可能带来的优势进行充分分析，认为将其作为城市污水处理厂企业化改制的新思路之一具有可行性。应因地制宜、认真考虑实行民营化可能碰到的问题，走出污水处理设施“建得起、养不起”的怪圈，保证维持健康水循环的基础设施正常建设和运行，尽早恢复和创造良好的水环境。当然，各个地区的排水管理体制是否改革、如何改革，城市污水处理是否民营化、如何民营化，还有待当地的排水管理者们进一步地探讨和研究。参考文献：［1］宋序彤.中国城市给水排水发展特征及对策［J］.中国给水排水，2000，16(1)：21-25.［2］周斌.华东地区城市污水处理厂运行成本分析［J］.中国给水排水，2001，17(8)：29-30