检察职能变迁与工作创新精选资料

检察职能变迁与工作创新新中国检察制度是伴随着共和国的成立而诞生的。诞生以来，共和国检察制度经历了初创阶段的艰难探索，经历了波折阶段的中断取消，经历了恢复重建后的创新发展，而今正迈向中国特色社会主义检察制度蓬勃发展的春天。回顾历史，梳理检察职能的发展变迁脉络，探寻不同时期检察改革与创新的亮点，对把握检察制度发展完善的方向无不裨益。建国初期：尝试“一般监督”新中国成立前后，随着南京国民政府旧法统的彻底废除，我国掀起了一个学习和移植前苏联司法制度的高潮。在当时的历史条件下，国家建设经验师从苏联是唯一的、必然的选择，检察制度建设也不例外。1950年7月，中央人民政府法制委员会主任陈绍禹在第一次全国司法工作会议上强调：“人民检察机关，不仅在任务和组织制度方面，应当根据中国的实际情况来学习苏联检察制度的经验；而且要在检察工作方法、作风和方式上，也学习苏联检察人员的精神”。[1]在这次会议上，苏联政法专家苏达里可夫作了专题报告，对苏联检察制度进行详细介绍。苏联检察制度中最具有代表性的，就是“一般监督”制度。列宁在“十月革命”胜利以后，逐步提出了他的法律监督思想。1922年，全俄中央执行委员会第三次会议通过了《苏俄检察条例》，建立了一种集一般监督、诉讼监督、犯罪追诉等职能于一身的新型检察制度。这种检察制度模式，在1936年《苏联宪法》中得以定型化。该法第一百一十三条规定：苏联总检察长对各部和各部所属的各机关、公务人员及全体苏联公民是否确切遵行法律，负最高的监督责任。自此，“一般监督”制度逐步在各社会主义国家中传播，一度成为社会主义司法制度的“标志性制度”。1954年9月，我国第一部《宪法》颁布。这部宪法第八十一条规定：“中华人民共和国最高人民XX院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”。在同一次全国人民代表大会会议上，《人民XX院组织法》也获得通过。根据法律确定的职能，最高人民XX院设立了五个业务部门，即第一厅（一般监督厅）、第二厅（侦查厅）、第三厅（侦查监督厅）、第四厅（审判监督厅）、第五厅（监所、劳动改造机关监督厅）。从当时的检察机关职能排列顺序看，一般监督在检察机关各项业务中居于首位，地位相当重要。一般监督制度建立后，各地纷纷尝试推行，在实践中也取得了一些成功经验。例如，1956年福建省人民XX院对该省人民委员会颁布的《禁止滥宰耕牛暂行办法》中规定刑事处罚，以及关于配设乡护林员的通知中规定护林员有拘留权两项违法决定，分别提请该委员会作了纠正；安徽省萧县等人民XX院纠正了当地有些农业社以流通券代替人民币的违法事件。总体上讲，一般监督的监督对象宽泛，监督内容丰富，是一种综合性的“守法监督”。这种监督有助于提高全社会的守法水平，增强全社会的法律意识，特别是能够促进国家机关依法行政。最具有典型性的监督，莫过于人民检察理论的奠基人王桂五先生在其著作中收录的这起事例：1956年9月，广东省阳春县人民XX院发现本县人民代表大会及人民委员会会议未按法律规定的期限召开，于是发出了《建议书》，要求县人民委员会加以纠正和改进。《建议书》主要内容摘录如下：[1]阳春县人民委员会：我院根据副检察长列席你会委员会初步所发现的问题，对你会执行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的情况依法进行了检查，经检查结果发现有下列问题：1、阳春县第一届人民代表大会于1954年6月27日召开，至现在已两年又两个月，仅于1956年1月7日召开了第二次会议。不执行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第十条“省、直辖市、县市、市辖区人民代表大会会议每年举行二次”的规定。2、阳春县人民委员会于1956年1月10日正式成立之后，于2月18日、7月16日、9月14日先后召开三次委员会会议。不执行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第二十九条“县级以上人民委员会每月举行一次”的规定。……根据上述情况，我院按照《中华人民共和国人民XX院组织法》第八条的规定，向你会提出建议书，要求你会采取措施，纠正和防止违法，以保证国家法律的贯彻执行：……兼检察长叶超副检察长柯金水一九五六年九月二十日检察机关的监督收到了显著的效果。县人民委员会接到建议书后，召开会议进行了讨论，提出了纠正的措施，《人民日报》对这一监督事例进行了报道。此后，广东省人民XX院将阳春县XX院的建议书转发全省各县XX院，要求各县都进行一次检查。不久，《南方日报》报道了广东全省各地纠正不按期召开人代会的情况。不过，在一般监督工作的试点过程中，也出现了不少问题。有的地方监督范围过宽，例如某市就把一些国营商店螃蟹跑掉、韭菜烂掉、工厂劳动环境差等问题纳入“一般监督”的范围，令人啼笑皆非；有的时候工作方式不当，例如第一厅在农林部搞试点，在列席该部部务会议时引发了对方的反感和不满。这些现象的存在，导致方方面面对一般监督工作的看法不太一致。在1957年的反右派斗争中，一般监督制度遭到批判。当时的主流政治话语认为，检察机关的一般监督是“专政矛头对内”、“束缚对敌斗争的手脚”，有人甚至指责这项工作“以法抗党”。检察机关内部坚持一般监督工作的代表人物刘惠之、王立中，则被扣上了“右派分子”的帽子。在这样的政治氛围下，经请示中共中央，最高人民XX院决定将一般监督从检察机关的日常工作中取消。1958年8月，第四次全国检察工作会议提出，检察机关的一般监督职权应该作为一个法律武器保留下来，备而待用。自此，一般监督名存实亡，基本上退出了检察机关的职权体系。就连“一般监督”这个词语本身，也基本上从检察机关的各种文件、会议材料中消失了。从1957年开始，在“左”倾思想的指导下，检察机关的法律监督职能受到很大冲击，整个检察制度都处于风雨飘摇之中，几经波折。1968年，最高人民法院、最高人民XX院、内务部三个单位的军代表和公安部领导小组联合提出《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》，这个报告经中央批示下发后，最高XX院及各地XX院被先后撤销，检察制度至此中断，一般监督制度也退出了中国的法治舞台。恢复重建至今：强化诉讼监督1978年3月，五届全国人大一次会议通过修改后的《中华人民共和国宪法》，检察机关恢复设置。一年后，五届全国人大二次会议通过了新的《人民XX院组织法》，这部法律首次将检察机关的性质确定为“国家的法律监督机关”。不过，此时的“法律监督”主要局限于刑事诉讼监督。这部法律规定检察机关行使五个方面的职权：（1）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；（2）对于直接受理的刑事案件，进行侦查；（3）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督；（4）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；（5）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。显然，这五项职权都是检察机关参与刑事诉讼方面的内容。对这一变化，彭真委员长在对法律草案进行说明时解释说：“XX院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理”。1979年至2012年的33年间，《人民XX院组织法》只于1983年进行过一次小的修订，其中关于检察机关职权的条款并没有发生改动。不过，上世纪80年代以来的一些重要立法涉及到检察机关的职权变化，检察职能的内涵及检察机关的工作范围在事实上不断有着新的变化。首先是1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》，这部法律在总则中规定“人民XX院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”。由于当时立法机关和社会各界对检察机关如何参与民事诉讼看法不尽相同，检察机关内部的认识也不统一，《民事诉讼法（试行）》分则中没有具体规定检察监督的具体方式、程序等内容。此后，检察机关对如何开展民事、行政诉讼监督进行了调查研究，在一些地方进行了试点，积累了不少经验。1989年，七届全国人大二次会议通过《行政诉讼法》，除了在总则中规定检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，还在分则中规定了检察机关的抗诉权。两年后，《民事诉讼法》正式颁布，这部法律在分则中增加了4个条文，进一步完善了检察机关对生效民事裁判的抗诉程序。以这两部法律的颁布为标志，检察机关开始告别“刑事XX院”的单一局面，检察职能从单纯的刑事诉讼监督向全面的三大诉讼监督发展。最近十年来，检察机关民事、行政诉讼监督业务一直稳步发展，每年提出监督意见的案件平均约为1.5万件。2011年，全国检察机关共提出民事、行政抗诉10332件，提出再审检察建议10411件。全国各级法院共审结民事、行政抗诉案件8239件，其中改判3124件、调解2305件、撤销原判发回重审960件，原判改变率为77.6%；采纳再审检察建议8033件，采纳率为77.2%。在这一时期，强化检察机关诉讼监督的法律、法规还包括1990年国务院颁布的《看守所条例》，其第八条规定“看守所的监管活动受人民XX院的法律监督”；又如1994年《监狱法》，其第六条规定“人民XX院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督”。1996年全国人大第一次修订《刑事诉讼法》，将检察机关对刑事诉讼实行法律监督的原则写入总则，同时赋予检察机关对刑事立案活动进行监督的职权。2001年，国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，其第十四条规定“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民XX院和监察机关依法实施的监督”。2008年以来，全国掀起了一波强化检察机关诉讼监督的热潮。随着北京市人大常委会第一家通过了加强检察机关对诉讼活动实行法律监督的决议，各省、自治区、直辖市立法机关纷纷跟进，以地方性法规的形式推动诉讼活动法律监督。截至2011年底，除港、澳、台外，全国31个省级人大常委会全部制定出台了关于加强法律监督或诉讼监督工作的决议、决定。刑事诉讼监督方面，各地的决议确定了检察机关加强诉讼监督工作的重点，要求着力加强对立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、审判、执行等重点环节和关键岗位的监督。河北等地人大出台的决议、决定，把不该立案而立案等问题纳入立案监督的重点；青海将监督重点拓展到立而不侦、侦而不结、立案后违法撤案等违法立案的行为，充实了立案监督的内涵。民事、行政诉讼监督方面，青海等地规定，积极开展民事督促起诉、支持起诉工作，探索对适用特别程序、公示催告程序、企业法人破产程序等审判活动和对民事执行行为的监督；海南提出要规范民事、行政诉讼申诉案件的受理、立案、审查、抗诉程序，健全监督听证制度，加强检察调解与人民调解、司法调解和行政调解的衔接、配合等。在此期间，最高人民XX院加强与相关部门的协商配合，以会签文件的方式积极落实中央司改任务，检察改革与工作机制创新获得了丰硕成果。其中最重要的成果有两项：一是会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部于2010年会签下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查、建议更换办案人等方式进行监督，强化了对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为的法律监督工作，使检察机关依法对诉讼活动实行法律监督的手段更加完备；二是会同最高人民法院于2011年会签下发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，明确和完善了民事、行政诉讼检察监督的范围和程序，将生效调解和民事执行明确纳入检察监督范围，同时还解决了长期困扰基层检察机关的调卷难、检察建议监督缺乏依据、检察长列席审判委员会难落实等问题。2012年3月14日，十一届全国人大五次会议通过了关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定。这次修改是一次“大改”，涉及证据、强制措施、侦查、起诉、审判、执行等刑事诉讼制度