《MBA行政管理学》：行政组织(doc35)

行政组织行政组织是行政活动的主体，是行政管理活动得以展开的物质承担者，行政过程中的一切活动都是以行政组织为基础而展开的。得力的行政领导、合理的人事行政、可行的行政决策、有效的行政监督、畅通的行政沟通、合谐的行政协调，均依赖于科学合理的行政组织。因此，行政组织始终是行政学的最基本问题之一，并始终为各国政府及行政学研究所重视。本章首先论述了行政组织的定义、特性、构成要素等基本概念，介绍了行政组织理论的基本观点；其次，论述了行政组织目标、作用以及行政组织的具体结构、原则；再次，论述了行政组织的体制类型及非正式组织。全章从对行政组织的抽象描述逐步转化为具体的论述。第一节行政组织概述一、行政组织的涵义组织是人类最广泛的现象之一，是人类生存的方式，是联接人与社会的中介。通过组织，将个人纳入群体网络之中，使各个具体的人与人类的社会联系在一起，因此可以说，没有组织就没有社会。组织的形式和目的是随着时代的发展而变化的，无论是最初出现的家庭、氏族、部落及部落联盟，还是现在的国家、军队、政党、企业、学校等组织，都是为实现某种目标和功能、按一定结构形式而活动的群体，并随着社会的进步而发展变化。从人类社会群体的角度看，组织就是指人们为达到一定的目的，按照一定的形式联合起来，组成具有特定结构和活动方式的人类群体。简单说，组织就是追求一定目标的人的集合体。它具有一定的目的性、结构性和活动方式这三个要素。尽管这三个要素在不同的组织中所体现的程度不同，但任何组织都具备这三个要素。行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织就是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个组织系统。行政学所研究的是狭义的行政组织。狭义的行政组织是指依一定法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。在现代社会中，行政组织是社会各种组织中规模最大的组织，其管辖的范围涉及到社会生活的各个方面、各种领域、各个团体。我国的行政组织是我国国家权力机关——人民代表大会的执行机关即国务院系统。为了进一步理解行政组织的涵义，可从静态、动态、心态和生态四个方面来把握行政组织。１．静态的行政组织结构。从静态的角度看，行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。其中职位是行政组织结构的基本元素，职位引发的责权关系构成了整个行政组织的结构。2．动态的行政组织过程。从动态的角度来考察，行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程。任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一系列的组织活动过程。可见，行政组织并不是铁板一块、僵硬凝固的结构框架，它具有动态的功能。3．生态的行政组织环境。从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。任何行政组织都是一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。4．心态的行政组织意识。从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组织行为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。从以上四个方面分析，可以较完整地把握行政组织的涵义及性质，它提示我们认识行政组织不能只从机械的、物质的观点着眼，还必须从动态的、生态的、心态的角度去研究，只有这样才能全面地认识行政组织。二、行政组织的要素构成行政组织的最基本要素可分为物质要素与精神要素两大类。1．物质要素(1)人员。人员是行政组织的主体，离开了人，一切组织都不复存在。行政组织就是由各种不同专业、水平、年龄的人按照行政组织目标和职能组合而成的。(2)经费。行政组织的各项工作都需要一定的财政经费支出，否则将无法运作。经费是维持行政组织运作和发展的必不可少的物质因素。(3)物质条件。物质条件包括行政组织运作所必须的技术设备、工具及所必须耗费的各类材料和能源。物质条件是行政组织赖以存在和发展的物质基础。2．精神要素(1)组织目标。行政组织目标是行政组织存在的前提和基础，是行政组织设置的依据，是行政组织的灵魂，它规定了行政组织发展方向和前进目标。(2)责权结构。行政组织是一个由纵横交错的权责关系构成的组织实体。科学合理的责权结构将形成行政组织的纵向层级与横向部门关系，责权结构的合理划分对于行政组织功能有重大的作用。(3)人际关系。行政组织中良好和谐的人际关系是调动工作人员积极性、增强行政组织凝聚力、实现行政组织目标的重要因素。三、行政组织的特征行政组织作为行政权力的载体与其他社会组织不同，它有其自身的特征，具体表现如下：1．阶级性。在阶级社会中，国家是统治阶级用来维护本阶级利益的工具，国家的意志就是统治阶级的意志。行政组织作为国家意志的执行者，其活动过程必然表现出鲜明的阶级性特征。因为行政组织建立及运行的根本目的是维护和推行统治阶级利益和实现统治阶级的意志。2．社会性。国家职能的两重性决定了行政组织必须承担管理社会公共事务的社会职能，它体现了行政组织的社会性特征。任何国家的行政组织在行使管理社会公共事务职能时，都需为全社会提供服务，其行为都具有维护社会公共利益的属性。行政组织的这种社会性是由于行政组织为了达到维护阶级统治，稳定社会秩序的目的所决定的。3．服务性。首先，行政组织的社会性是通过其服务性表现出来的。行政组织作为管理国家政务的机构，还必须履行发展和完善社会各种公共事务的服务职能，即政府必须努力发展经济、文化、教育及各种公共福利事业，为整个社会提供服务。其次，行政组织作为上层建筑的重要组成部分，必须为经济基础服务。它要根据国家政治、经济、文化等事业的需要，制定各项法规政策，发挥其管理职能的作用，巩固经济基础，促进社会的发展。4．权威性。行政组织作为国家权力的合法代表，以国家的名义管理社会公共事务，拥有着凌驾于整个社会之上的权威，并用强制力来保证其政策法令的实施。全社会的团体、公民都有义务服从行政组织合法的管理与指挥，并不许与之抗衡，否则，要用法律和政纪加以惩戒与制裁。5．法制性。行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，有着很强的、普遍法制约束性。这是它不同于其他社会组织的鲜明特点。行政组织的设置及其宗旨和目标、人员编制及管理、行为规范、管理方式等都是由宪法和有关法律决定的。与此同时，行政组织也必须依据法律规定及运用法律手段来行使其职权，并承担法律责任。法制既是行政组织活动的依据，又是行政组织活动的手段之一。法制性是行政组织权威性的基础。6．系统性。任何国家的行政组织都是依法设置的，由若干要素按一定目标结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序、纵横相联、浑然一体、政令统一的有机整体。一个国家的行政组织首先形成大系统，然后分成省级次系统和市、县级子级系统。行政组织的这种系统性使其具有了整体性和对环境反应的灵活性。行政组织可以通对系统的调节以适应外部环境的变化，并使其自身不断地完善。四、行政组织的类型对于行政组织类型的划分，可以按不同的标准，从不同的角度进行分类。按照行政组织的职权范围和作用不同可划分为以下几种类型：1．领导机关。领导机关亦称首脑机关，指国务院和各级地方人民政府。它是各级政府领导统辖全面的决策核心。领导机关是行政组织的中枢，是各级政府决策和执行的指挥机关。领导机关的职能是对辖区内的重大行政事物进行集中领导和决策，并督导决策的实施。它的职权活动具有全局性、综合性特征。2．职能机关。职能机关指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。职能机关在领导机关的领导下进行工作，执行领导机关制定的方针、政策和指示，对上受政府首长的指挥监督，对下在所管辖范围内行使其行政管理职能。它的职权活动具有局部性、专业性特征。3．办公机关。办公机关亦称幕僚机关，指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机构。其典型存在形式是各级政府的办公厅(室)。办公机关没有特定的专业性，不能离开行政首长而独立存在，其活动直接听从行政首长的指挥和要求。它对各专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下可以代表行政首长行使权力。由于辅助机关是紧靠行政首长且完全受命于首长的一个组织环节，它参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、收集信息和处理纠纷，因此，它的状态直接关系到首脑机关功能的发挥，历来被认为是一种重要的行政机构。4．参谋咨询机关。参谋咨询机关亦称智囊机构，是一种现代政府的组织形态，通常指汇集专家学者和富有经验的政府官员来专门为政府出谋划策、提供论证和较佳政策方案的行政机构。参谋咨询机关具有业务独立的地位，其基本职能是研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才。目前，从世界各国情况看，咨询机构在政府中的地位日益重要。5．派出机关。派出机关指一级政府根据政务管理的需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关是不构成一级政府的行政机关，其权力是委派机关权力的延伸，因而以委派机关授权的性质、程序和范围为转移。派出机关的主要职能是承上启下实行管理，即监督检查辖区行政机关贯彻执行上级的决议和指示，同时向委派机关报告辖区行政机关的情况和意见，并完成委派机关交办的其他事项。在我国行政组织中所设置的地区行署就是典型的派出机构。五、我国的行政组织我国的行政组织是一个体系完整、职能齐全的行政系统。我国的最高权力机关是全国人民代表大会，国务院是在其监督和领导下的最高行政机关。同时，各级人民政府都必须在各级人民代表大会的监督和领导下行使权力，开展政务活动。我国行政组织从纵向层次看有中央政府、地方政府和基层政府三级。中央政府是指国务院，它管辖全国的政治、经济、文化、社会等事务，它所制订的方针、政策、法规、命令、指示、规定、条例各级政府必须贯彻执行，其效力达及每个公民。各部、委、办是国务院的职能部门，主管某一专业方面的行政事务，其效力在全国范围内与其业务有关的部门和公民。地方政府是指省政府、自治区、直辖市政府、计划单列市政府、设区的市政府、县政府和县级市政府、自治州政府、盟政府、旗政府等。其管辖权是在其行政管辖区域之内。同时，这些地方政府也有其职能部门，主管某一专业的行政事务，其管辖权在政府行使的行政区划内的有关部门和公民。基层政府指乡(镇)政府。其管辖权在一乡或一镇。小的乡(镇)不设职能部门，但有主管各方面业务的办事人员。在大的乡(镇)已设置少量的办事机构。地方政府必须执行中央政府的方针、政策，但也有相对的自主权。在中央方针、政策的指导下，地方政府为了本地区的政治、经济、文化、社会的发展，可自行制订一些政策、规定、法令、条例、办法等。少数民族地区的地方政府的自主权更多些。我国行政组织从横向分工上看，是依工作性质不同而划分为不同的工作部门。同一层级的各部门是平行关系，有明确的工作范围和适当的权责划分。我国中央政府下设的各部(委)机构、直属机构和办事机构，省级人民政府下设的各个厅(局)，县级人民政府下设的科(局)，均是按业务性质划分的横向工作部门。第二节〓行政组织理论行政组织理论由片断的组织思想演变为系统的知识体系始于19世纪末20世纪初。这一理论的形成并非偶然，时代为行政组织理论的产生提供了基本的政治、经济、文化基础。行政组织理论依其理论发展线索可大致划分为三个时期，即传统理论时期的组织理论、行为科学时期的组织理论和系统科学时期的组织理论。一、传统时期的组织理论传统时期的组织理论产生并形成于19世纪末和20世纪20年代前后，传统时期的组织理论是现代组织管理思想发展史上的第一个里程碑。传统时期的组织理论主要有三个学派：泰勒的科学管理学派、法约尔的行政管理学派和韦伯的官僚模型学派。这一时期的西方学者对政府行政组织的研究和企业组织的研究是相互渗透的，因此，尽管这三派研究