我国政务公开的发展及推进策略(中)

我国政务公开的发展及推进策略（中）孟庆国清华大学公共管理学院副院长/教授三、政务公开工作中的一些难点及存在的主要问题政务公开工作作为一项非常重要的工作，大家理解起来可能比较容易理解，各级政府从思想认识上也容易认识到位，但是实际在做的过程中可能还有很多工作老百姓特别不满意，社会特别不买账。看似很简单的问题，我把信息拿出来，为什么社会不满意？或者公民公众老感觉我们工作做得不到位？其实这里面我们说政务公开还有它自身一些特点，自身一些难点需要去研究、探索。所以我下面专门跟大家讲一下第三块内容，看看我们推进政务公开工作该如何去推进、如何抓这项事情。如何去认识这项事情，如果我们把它想的很简单，把它本质东西认识不到位，尽管你做了很多部署，推进力度非常大，但是你在实际过程中可能不见得效果会很好，可能也会来自于上级部门，来自于你的下级部门很多制肘。因为我们说对政务公开工作从不同维度来理解的时候可能不一样，比如说你作为一级政府，我想公开某一方面信息的时候，这些信息从你的上级政府是不是允许你做？你的下级部门是不是能够提供这些信息的支撑？下级部门愿不愿意把这些信息按照你的要求给它拿出来？这里面涉及到很复杂问题和原因。另外从内部和外部来讲，从政府内部来讲我愿意把这东西拿出来，我也尽心去把它做好，但是实际上从外部需求来讲，你可能吃力不讨好，你拿的东西不见得是大家想要的东西，想要的东西又拿不出来。拿出来的东西能拿到什么程度？可能社会不同需求、需要的东西也不一样。所以这里面涉及到很复杂的问题，所以我们这一部分重点跟大家探讨一下我们存在问题以及一些难点。这一点我们想从三个方面跟大家梳理一下：第一个方面，从政府角度来看。第二个方面，从公众角度来看。第三个方面，分析一下背后原因。（一）从政府角度1、政府信息界定从政府角度来看，政务公开工作首先第一点什么样的信息是属于政府的信息？我们强调政府信息公开的话，如果我们对政府信息没有一个明确界定的话，可能在你工作中会引起混乱。在政府信息公开条例里面说的非常明确，什么是政府信息？条例说了，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录保存的信息，我们按照这个方法去理解。比如说像会议纪要、领导批示、领导讲话、单位人事财务信息，以及政府行政机关的请示、报告、争取意见，这些东西是不是都应该纳入到政府信息公开范畴？从文件上看，这个东西很明确，但是实际操作中我们可能面临着很困难的情形，有时候难以判断。这里面我们来举一个例子，我们共同来分享一下。2012年，有人就申请公开53个部门主要负责同志的工资信息，在一个地方，2012年有一个申请，申请什么？这53个主要的司局部门领导同志工资信息要公开。大家说这些信息该不该公开？你作为一个行政部门的负责人，你的工资该不该公开？如果按照条例的说明来讲，那我们可以有不同的理解，比如说从申请人这一方或者从社会公众这一方，工资尤其是公务人员的工资或者领导人的工资，他是取之于民的或者取之于纳税人的钱，甚至纳税人的钱支出的一部分，它不属于个人隐私，应该予以公开。我不知道在座的各位是不是赞同这种观点，由于你的工资收入来自于税收，税收是大家一个共同体，给你发多少钱我们要不要知道？从社会来讲、从申请人来讲，这个认为应该公开。但是从我们行政机关、政府部门我们怎么看这个问题？那就分成两种观点了。第一种，公务人员的工资收入是包括在我们财政预算之内的，如果我们预算项目科目要公开的话，预算公开项目要细化的话，我们工资收入也应该公开，这是一类观点，而且是来自于我们行政机关一部分人的观点，说应该公开。第二种，还有一部分来自于政府机构或者政府行政机关人员观点看的话，认为不应该公开，为什么不应该公开？因为它不属于行政机关在履行职责过程中制作或者获取的政府信息。按照条例来讲，我们政务公开工作它首先讲的是行政机关在履行职责过程制作或者获取的政府信息，工资算不算这个过程的信息？真的很难讲，我们不太好界定。所以说如果有这部分坚持这个观点的话，不应该公开，我们是不是考虑不应该公开？所以说对于公务人员工资尤其是公共部门领导人的信息，领导人工资信息要不要公开其实是一个非常大的争议的领域，我们既不能说完全不公开，也不能说公开。所以现在这些问题需要研究、需要讨论。从国外普遍情况来看，它对公务人员尤其是公共部门领导人，它都有专门财产申报制度。有的国家也不是通过政府信息这种公开途径来实现的。有的国家把它纳入到公开的范畴，有的国家还把它纳入到作为一个公众人物，公众人物可能在某些情形下，你必须出让一定的个人隐私权，那也有的国家把它作为一种道德范畴的，比如像美国有一个政府道德法。我们说不管他纳入到哪个范畴，是通过财产申报制度也好，通过政务公开途径也好，还是纳入到政府道德法也好，其实这里面就是一个按规定公开。在咱们国家我们都知道党政机关、主要领导干部都要进行财产申报的，向上一级党政组织申报财产，其实这在某种意义上也是一种公开，只不过不是向社会大众公开而已。将来我们怎么样进一步来做？不单单我们把这些申报用于我们组织对干部的管理，在某种层面上我们也作为一种按规定公开形式去探索，我感觉这里面有非常大的空间。这是一个例子。其实按照我们国家从制度、文件上来分析，刚才我说从不同人的角度、国外的情况来看，如果从咱们国家，我们把政务公开条例，把政务公开指导意见包括工作要点拿出来看的话，在目前咱们国家现行一些做法，比如说像中办、国办，关于领导干部包括个人有关事项的规定，这里面对于领导干部工资收入，它是无对外公开的规定，只是说我们组织部门来掌握。从中纪委、中组部发布的关于省部级限制领导干部报告家庭财产规定试行的办法，里面也没有说对于对外公开的规定。十八届三中全会决议报告里面，要推行新任领导干部有关事项公开制度的试点，比如说给我们打开一个口子。这其中也涉及到三公经费，对于三公经费里面也有一个说法，因属于公共财政决策预算公开的范畴。这里面能不能涉及到对于领导干部信息的或者工资信息的公开？因为领导干部的工资是我们财政预算的一部分，如果我们财政预算细的科目都要公开的话，那至少说我们领导人收入，不说每一个人的收入，但是群体的收入，每一个阶层的收入，按道理也是应该公开的。所以目前我们文件上还没有一个统一的说法。至少从目前来看我们都是把公务员工资制度，都是按照不属于条例所指的政府信息公开的范畴，现在目前大家做法都是基于这么一个一致性的意见。按照十八届三中全会的意见，我们要推行新任领导干部有关事项公开制度试点，意味着我们将来可以进一步的探讨。将来哪一天我们公务员或者领导干部公开我们工资收入，说不定会写到文件里面去，当然这个问题很复杂，涉及到方方面面，涉及到文化层面问题，涉及到整个包括各种规范，甚至包括隐私保护等等方方面面的东西，一个综合性的推进来探讨这些问题。所以第一个方面跟大家讲，政府信息到底哪些信息属于公开的范畴？这本身就是一个非常难以界定的话题。2、政府信息公开能否界定第二个方面，能不能公开本身也不好界定，即使按照条例我们可以明确的认为这些信息是属于政府的信息，这些信息能不能公开？我们也不好界定，这里面也涉及到其他方面内容。比如说条例里说了，涉及到国家机密、商业秘密、个人隐私以及危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息不能公开。这里面就有很多问题不太好把握了，比如说对于商业秘密、个人隐私，目前我们没有一个遵循，到底什么信息算个人隐私，什么信息算商业机密。另外对于国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定，那我们怎么来认定这些信息？可能还存在着比较大的争议，纠纷也很多，就相当于像一个坐标一样。一边是一个机密的、绝密的信息不能公开，一边来讲的话是一个公开的，它中间是一个渐变的过程，到底这个点花在哪个点上？那就非常非常需要值得研究，比如说我举个例子。有一个申请公开，他申请什么公开？申请中国政府2011年和2012年对朝鲜援助项目物资资金这些信息公开，就是对朝鲜援助的物资项目包括援助资金情况要公开。按道理说这是政府信息，相关部门经过研究认为，对于具体国别或者特别国别的援助算国家机密。书面告请申请人这些东西不能公开。对朝鲜不能公开，对其他能不能公开？可能那个国家对于中国国家安全各方面不是很重要，这些援助信息是应该公开。所以公开会受制于不同国别和国家不同利益关系，这些方面差异使得政务公开信息变得很复杂。另外还有一个公开，说有一个申请公开人他的申请说申请公开无年度，国庆、游行、示威、申请及审批的情况。对这类信息咱们公安部门认为涉及到公共安全和社会稳定为由，书面告知申请人这些信息不能公开。还有一个申请，他申请什么？申请公开北京地铁建设项目施工许可信息和竣工的备案信息。就相当于北京市地铁建设项目，很多建设项目施工许可，比如说我是哪些单位来建，什么时候竣工、竣工的信息，这些信息我想知道，我跟北京市相关部门申请公开。按道理说，这些信息肯定是属于政府信息。这些信息按道理说公开的可能性更大，但是北京市建委认为这些信息如果申请人申请这些信息，这些信息能够详细反映北京市地铁所有施工项目，特别是具有战略意义和处于要害部门项目具体位置建设的时间、施工的单位等等，可能对公共安全造成隐患。所以建委最后的结果这些信息不予公开。可能很多从事这方面的企业或者商家就有意见了，其实政府很多投资项目都应该公开的，为什么北京地铁项目不能公开？一个以公共安全为由不予公开，具体这些东西能不能公开还真不好说。如果是一个不太重要的地方，比如说某一个地级市、县级市如果有类似的项目，那申请公开必须要公开，如果引起行政诉讼的话，法院肯定会判它公开的，但是北京市地铁情况公开这个问题很复杂。所以我们说从政府角度来讲，我们说哪些信息算政府的信息？这个东西很复杂。另外，即使算到政府的信息，哪些信息算敏感信息？哪些信息不敏感能够公开？界限也是非常不明确的。所以我们政府信息公开工作之所以很难，从政府的角度，它面临着这样的问题。当然从公众的角度也面临着很多的问题。3、公众需求不予满足政府面临的困难，第三个方面就是公众需求不予满足。一些公众关注高的信息较为敏感，不太好提供。比如像我们通常说的三公经费问题，三公经费大家非常关注。确实这里面很多信息涉及到很复杂的或者很敏感的东西。另外这些数据如果我们再关联起来，再和其他数据关联起来的，可能会发现很多有意思的东西。在我们很多运作不是很规范的情况下，不是很科学的情况下，也容易引起社会这些方面不同的一些看法，可能也会不好。所以面临着很多的问题。另外也包括像大家比较关注的人事任免信息，现在我们任免干部都有干部简历信息在网上发布。实际上公众还想了解更多信息，比如说人事任免统计分析的信息，性别比例、学历结构、人员处分的情况、处分的事由等等这些信息，事实上这些信息还没有。另外像曾经还有一个申请信息公开，向国务院40多个部门和不少地方申请三公经费具体详细的开支，这个申请提的很多，涉及到25类43项。比如说在它这个申请里面要求申请公开内容，包括像公用车车牌号号码，购置发票信息、加油费的总额、车辆保险总额，包括车辆维修费的信息，以及原始报销票据等等。这些信息都需要公开，一方面可能我们原有的财务部门或者政府相关部门，可能这些信息并没有汇总，也并不一定全。这些信息一旦公开出去可能至少在目前阶段也容易引起社会争议，说不定还会带来社会的风险。所以从满足公众需求的角度，我们政府部门要公开这些信息目前还面临着这样一个困难或者一个困境。4、容易引发舆论炒作或提起诉讼第四个方面，政府面临的困难，如果做不好的话容易引发舆论炒作或者提起诉讼。特别是一些政府信息，如果公开不到位可能会受到媒体广泛关注。如果你公开的内容里面发生错误，或者是用词不严谨也都会引发热议，也会导致大量相关行政复议或者行政诉讼。就像最近广州政府网站上相关信息，里面有旅游局网站，栏目七年没有更新，从PPT上大概能看出来，很多信息七年不更新，确实作为一个政府网站，旅游信息栏目七年不更新，你想想里面的信息都是七年前的情况，中国这几年变化多大？这些信息媒体曝出来之后，你可想而知对政府公信力的影响。所以你的信息搞得不准、不及时更新都会引起社会的非议。也包括海口政务网