公共政策案例分析

由农村土地征用农民安置谈农村社区建设政策评估——以山东潍坊为例什么是土地征用？什么是农村社区建设政策？潍坊市农村社区建设政策实施评估潍坊市农村社区建设政策经验总结和对未来的预测土地征用土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行政行为。国家行政机关有权依法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等。社会公共利益农民依法征收国家依法补偿土地征用背景对农业土地的征用为中国工业化和城镇化的快速发展提供了大规模的非农建设用地保障，在一定程度上也成为解释中国经济高速增长的一个重要因素。这其中，政府特有权、公共目的性和合理补偿是土地征用权得以行使的三大要件。中国的土地征用制度过去一直赋予地方政府更大的自由裁量和控制权。对于地方政府征地的依据缺乏明确的或可操作性的界定，在缺乏有效的监管约束下征地过程不可避免地发生了大量的问题，如征地权滥用、征地程序不规范，征地范围随意放宽，而补偿标准低，并且对农民的参与性和安置措施缺乏有效的解决机制。补偿方式土地补偿费安置补偿地上附着物青苗补助费农村社区农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村落、社队村组体制更具有弹性的制度平台。它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。随着城镇化化进行，很多地区积极推行农村新型社区建设，将农民集约居住（住楼）。对腾出的宅基地进行复垦，用增加的耕地置换城镇建设用地指标。潍坊市农村社区建设山东省潍坊市在近几年的城市化建设推进过程中，城市建设日新月异，城市管理成效显著，城区面貌发生了根本的变化。随着城市规模的不断推进，按照潍坊市的整体规划，越来越多的“村”将会变成“城”的一部分，村民变为非农业户口的城市居民，这意味着原来的村民将失去原先赖以生存的土地，面临失地失业没有任何收入和社会保障的境地。不可否认，这种在全国都存在的普遍问题，在潍坊市城市化进程中，也日益凸显出来。2008年12月8日,国家民政部在诸城市召开农村社区建设现场会,对潍坊市农村社区建设的模式给予了充分肯定；2009年5月24日,民政部通过了诸城市申报的“全国农村社区建设实验全覆盖”示范单位评估,该市成为全国首家农村社区建设全覆盖示范单位。截止2010年全市共规划农村社区1044处,已全部建成并投入运行,辐射117个乡镇(街道),8220个村庄,覆盖农村居民609万人。在全国率先实现农村社区建设全覆盖。相关政策2、《潍坊市农村社区建设考核办法》1、《关于加快推进农村社区建设的意见》3、《潍坊市农村社区建设基本标准》4、《潍坊市关于切实做好失地农民就业培训和社会保障工作的意见》充分认识开展农村社区建设的重要意义。确立了开展农村社区建设的指导思想、基本原则和目标任务。对各县市区、市属各开发区农村社区建设全覆盖情况、农村社区服务中心运行情况进行考核。考核内容包括对农村社区建设全覆盖、“五好”农村社区等。对农村社区建设的模式、布局、规划、功能有了更明确的阐述。提出了“一年大发展、二年全覆盖、三年上水平、持续完善提高”的建设目标。采取失地农民养老保险金由政府、集体、个人共同出资组成，将失地农民纳入保障范围。对经济势力强的村，从出让土地的安置补助费中，一次性为失地农民缴足农村社会养老保险金。确定政策评估内容“政策评估”：就是依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向做出基本的判断。将上述“政策评估”的涵义延伸并应用于农村社区建设领域，那么农村社区建设政策评估界定为：依据一定的价值标准和实施标准，建立科学合理的农村社区政策绩效评价体系、评价理论方法，对一系列相关政策试点到建立以来的成效与问题进行多维度的综合评估，以此作为完善农村社区制度的事实依据。多维度评估一、农民主体方面：促进了城乡基本公共服务均等化。潍坊市开展农村社区建设，初步打破了城乡基本公共服务的二元化结构，以中心村为支点大力发展农村公共事业。。二、农业生产方面：推动了现代农业的发展。农村社区服务体系的建立，尤其是生产性服务体系的建立健全，为推动现代农业的发展搭建了新的平台。生产性服务既包括农资提供，又包括农业科技、销售服务信息提供，还担负着引导农村合作组织、合理土地流转等方而的服务与内容，加速了传统农业向现代农业的转变。三、农村社会进程方面：农村社区化建设“多村一社区”模式使农村生活共同体由自然村落扩大到农村社区，社区居民方便、均等地享有公共服务。推进农村社区建设，改变的不仅仅是聚落形态，更是一种社会管理的理念，客观上加速了农村社会的变迁。四、政府角色方面：基层政府由管理型向服务型转变。潍坊市农村社区建设的实践，坚持变被动管理为主动服务，坚持公共服务职能下沉社区，贴近群众、服务百姓，促进了政府由管理型到服务型的转变。五、土地资源方面：新型农村社区建设行动是以社区置换农民原有的宅基地，从这一点出发，政策给农民带来最实惠、最看得见的好处就是农民可以以比较低的成本搬出过去破旧的平房，住进楼房。合理规划使用宅基地，规划资源。六、运行机制方面：一是资金投入机制。建立起了以财政资金投人为主体、以社会参与为补充的多元化投入机制；二是人员保障机制。根据社区工作量大小，因事设岗；三是社区内部运行机制，结合农村实际和农民群众办事特点，在社区综合服务中心作息时间、办事流程、服务标准和社区工作准人机制等方面；四是工作考核机制。市委将农村社区标准化服务中心建设纳入全市经济社会发展综合考核。七、理顺五种共建关系。一是农村社区与乡镇(街道)党委、政府(街办)的关系；二是农村社区与村委会的合作关系；三是农村社区与社区民间组织、经济合作组织的关系。社区侧重于平台建设，为社区民间组织、经济合作组织提供支持和帮助；四是农村社区与驻区单位的关系。社区积极开展面向驻区单位的社会化服务，驻区单位积极参与和大力支持社区建设；五是社区中心村与其他村的关系。社区中心村与辖区内的其他村是平等关系，为辖区内所有村的农民群众提供服务。成效总体评估一、推行城镇化建设，统筹城乡的农村社区化框架基本形成二、多渠道推进农村集中居住区建设成效明显三、农村社区社会化服务体系逐步健全完善四、社会力量参与农村社区建设渠道不断拓宽五、社区产业规模化、特色化发展优势进一步增强六、可以节省用地规模，改善之前农民群众用地模式的不合理存在问题评估政府管理层面：1、过多强调政府的作用，忽视社区居民自治管理主体地位，权力过于集中。2、目前中国社区管理过度重视社区硬件建设，社区服务跟不上。忽视了社区文化建设，过于看重表面，搞形象工程，忽视了居民的文化需求。3、财政经费支撑体系不完善，社区经费来源渠道单一。当前，各级财政对农村社区建设管理主要政策支撑是国家的城乡建设用地增减挂钩政策，主要的资金来源是农民拆迁房屋得到的土地复垦补偿。4、征地政策被各地方政府扭曲成为以地生财的创新途径。他们征地的目的都是为了把腾出的宅基地获取更多的城镇建设用地指标。某些政府采用较低的价格或补偿从农民手中征得土地，再用较高的价格卖给开发商。5、违背农民意愿，“被上楼”现象突出，农民利益受到严重损坏。一些地方在农民不了解实情的情况下让农民签了字，甚至被上楼的农民还要自掏腰包补偿相应差价。被剥夺了宅基地所有权的同时缺无法享受相应的房产。存在问题评估征地农民层面：1、农民生活方式改变，生产活动难以开展，扩张了“三无”农民。农民的生活习惯将被迫改变，农民的生活负担也会相应增加，农民种地养殖更不方便，农村生态收到严重影响。2、土地保障是农民最重要的养老保障手段。一旦农民失去土地或农转非后，他们的保障方式也理应从以土地保障为主向以社会保障为主过渡。由于我国关于社会保障是以城乡二元户籍结构为前提的，因此就致使了失地农民虽然名义上变成了市民，但很难获得城市居民同等福利待遇的境地。3、农民不再享有土地权益，由于土地征收一般不会增加农民受益机会，而是降低农民的实际收益，造成被征地农民的生活水平明显下降。承担义务之后没有享有应有利益，的确有对农民进行制度性歧视之嫌。4、农民群众传统思想观念及传统生产生活方式阻碍社区化。成了根深蒂固的村庄思想，农民世代在平房小院生活，习惯了左邻右舍、后屋前院的居住环境，对进社区、住楼房心存疑惑，担心几个村的人在一起不和睦，担心住楼房生活成本高、居住不方便。欧美国家在社区管理和服务方面，政府的行政行为和社区自组织行为一般是分离而松散的；而亚洲国家的农村社区建设过程中，政府和社区之间的结合往往较为紧密。社区自主型以美国为代表，行政主控型以新加坡为代表，而混合型则以日本为代表。国外农村社区发展的基本维度推进农村新型社区建设的对策建议一、政府科学规划是建设社会主义新农村的基础和依据•由注重城市规划的产业项目向注重城市布局转变•城市及农村的功能定位由经济开发功能单立分设向复合型多样化的城市综合体转变•是从只注重土地的开发向常态化的城市发展转变•政府要从发展经济的承担者逐步向为城市发展提供公共服务进行转变二、农民权益保障体系•政府保持公正透明，倾听关乎公众的利益•建立健全拆迁补偿机制•建立失地农民的社会保障机制•有效预防和规避潜在的矛盾风险推进农村新型社区建设的对策建议•目前的工作重点是要完善法规制度，加大执法检查力度，让城市化在法规和制度允许的范围内理性地、有序地推进•对私自用宅基地换指标的，要彻底追究相关地方部门负责人的责任，并对土地利用年度计划的指标进行扣减。三、完善责任追究机制•不断完善农村社区各项配套服务，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。真正解决农民上楼居住后的衣食住行问题。四、健全社区服务体系农村产业化带动了农村城镇化进程，在统筹城乡一体化发展的形势下原始村落转型，新型农村社区成为农民生产和生活的全新载体。农村社区是农村社会管理创新的主要阵地，是农村社会公共产品供给和建立农村社会保障体系的平台。通过提高农村社区管理水平，可以提升农民生活质量和转变农民生活方式，实现农民市民化转变，使农民分享经济发展的成果。在农村社会转型过程中，农村社区在管理特点和管理内容上都与城市社区存在较大差别，因此中国农村社区管理模式必须根据农村社区管理实际而制定。在借鉴国内外社区管理模式经验的基础上，结合中国农村社区管理实践的现实情况，尝试构建具有中国特色的农村社区新型管理模式。“小政府，大社会”是未来治理发展方向，公共治理权力势必向社会治理转向，社区自治最终是社区管理模式的发展方向。在此意义上说，农村社区管理模式的研究趋向，是不断强化农村社区自治管理的职责和实施，弱化政府行政管理的职能和作用，构建更为科学民主的社区自治管理模式，用于指导我国农村社区管理的实践。研究结果