土地制度、城市化与宏观调控(final)

1土地制度、城市化与宏观调控北京大学中国经济研究中心课题组（2004年6月14日）引言0.1上世纪九十年代中期以来，城市化、工业化成为我国国民经济持续高速增长的主要动力。改革开放冲破了传统计划经济体制的束缚，释放出经济要素流动和重组的伟大力量。一般估计，在未来二十年内，中国的城市化工业化还将持续加速，城市化指数可望由目前的40％进一步上升到60％以上。这不能不深刻地改变国民经济的结构和人们的生活方式。最显著的现象，是农业劳动力和农村居民人数的大量减少，以及物质资本和人力资本向城市和工业迅速聚积和集中。由于经济资源大量转入附加价值更高的生产领域，也由于城市的兴起显著节约市场交易费用，城市化加速势必带来国民经济的持续高速增长。0.2城市化的一个含义是在空间上大规模重新配置资源。城市化加速要求经济体制提供土地的相对稀缺性信息以满足大量选择性决策的需要，并以较低的成本完成土地资源的流转和再流转。国际经验表明，一个管理良好的土地市场是满足上述要求的关键。但是，形成于计划经济时代的我国现行土地制度，基调依然是用国家垄断和行政手段来配置土地资源。因此不难理解，为什么我国的国家计划工业化会形成国际经验中非常罕见的“城市化抑制”现象：城市化指数不但没有领先于工业化指数，而且差不多仅等于工业化指数的一半。“没有城市化相应发展的工业化”，严重影响国民经济的整体效率。0.3改革开放已经显著改变了我国土地制度的特点。最重要的实质性变化，一是集体土地普遍地由农户长期承包经营，农业用途范围内的土地使用权、受益权和转让权，合法地界定为农户的权利。二是政府通过土地批租制度将国有土地的使用权长期出售给公司和私人，大体形成了一个转让使用权的土地市场。但是，迄今为止，与城市化加速关系最为紧密的土地制度环节——即土地由农业用途转为非农业用途——仍然由政府用行政审批手段控制，仍然必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制。近年我国围绕征地问题的社会矛盾和冲突的普遍加剧，表明现行的征地制度已经严重不适应市场经济和城市化加速的要求。0.4正当国家酝酿我国征地制度的重大改革的时候，国民经济在宏观层面上出现了一些新的情况。主要是，固定投资增长过猛、部分投资品的物价指数上升过快、以及在部分行业发生了所谓低水平重复建设。与此相关联，转为非农建设用途的农地面积巨大、增长迅猛，违背现行土地法规、越权审批土地转用的现象普遍发生。为了理解土地制度与城市化和宏观经济稳定的关系，受中央财经领导小组办公室的委托，北京大学中国经济研究中心组成专门课题组对上述问题进行专题研究，并在解释经济现象的基础上就当前和长期土地制度的改革提出政策建议。第一部分“供地融资”的经济含义2“供地融资”经济流程1.1调查发现，在我国现行土地制度下，建设用地的供给是社会总投资形成的重要条件。一般而言，建设用地的增加直接增加了机构和个人的自有资本金，从而增加了投资的本金；然后，经过土地的评估和抵押，又扩大了这些机构和个人的信用，把更多的银行信贷动员为社会总投资。反过来，建设用地供给的减少同样直接减少机构和个人的资本金，进而紧缩信用。我们把这个经济流程称为“供地融资”。为了理解其中包含的经济逻辑，我们有必要沿着“农地——建设用地征用——政府向机构和私人转让土地使用权——土地评估——抵押和信贷——投资形成”的流程，作一番简略的考查。1.2按照《1998土地管理法》，农地在我国转变为非农建设用地必经的制度环节是“行政审批”。虽然政府行使该项审批权的主要根据应该是土地规划，但在城市化被长期严重抑制后突然加速的背景下，要制定一个有预见力的土地规划并不是一件易事。何况负责制定土地规划的政府，本身就有足够多的经济动机去突破既有土地规划。因此，“按规划批地”并不意味实际供地规模由土地规划来调节和控制。实际上，土地规划本身常常是被调节的对象。包括政府在内的用地机构和个人，通常按照各自的市场需求预期来影响规划用地的规模。1.3除非农民和农村自用，转为建设用地的农地要经由征地环节而首先变为国有。“征地”成为供地融资流程中最关键的一环，因为她永久性地把农地转用的成本收益主体，由农民及其集体改换成由各级政府组成的国家。现行法律规定国家按照被征农地原用途的收益来决定补偿，加上政府实施征地工作的执行成本，构成了征地总成本。政府预期的征地收益包括：（1）划拨和出让国有土地使用权的直接收益：（2）招商引资带来的税收和就业的未来增长。另外，政府官员从征地、出让和招商引资中可能得到的利益，也对“政府行为”发生某种影响。依照经济规律，在预期的征地总收益大于征地总成本的条件下，政府扩大征地规模的动因总是存在，并依约束条件而不断转化为扩大征地规模的行动。调查发现，政府总供地数量在年度之间有较大的波动。（见图1）。3图11998-2002年全国土地供应面积与收入05000010000015000020000025000030000035000019981999200020012002050010001500200025003000面积（公顷）收入（亿元）数据来源：《中国国土资源年鉴》1999-20031.4政府征得的土地，通过划拨、协议和（市场）出让等途径向用地的机构和个人供地。一般而言，划拨和协议提供的只是国有土地的使用权；用地机构和个人必须依法办理国有土地出让的法律手续，交纳有关规费，取得国有土地使用权证才能得到可以在市场上合法再转让土地的权利。问题是，在政府及其关联公司本身是用地户的情况下，法律的执行常常可以变通，例如先交纳小部分规费先办土地使用权证，待将土地投入市场运作获得经营性收益之后，再来补办全部手续。这种被称为“空转”的土地开发模式，曾经成功地启动了许多开发区工业或城市基础设施项目。在那些预期的需求根本子无虚有的地方，“空转”则带来大量农地征而不用的浪费和闲置。1.5合法的国有土地使用权是一项重要的资产。如同其他资产一样，土地使用权的当前市场价值由该项权利未来收益流的贴现决定。一般而言，城市化加速通常导致形成土地升值的预期，因此土地权利通常构成企业的自有资本。它可以“成本价”记录在企业的无形资产项下，也可以“评估值”记为实收资本用于公司注册。最重要的是，土地权利可以通过评估向银行和其他金融机构作为获得信贷的抵押。1.6从我们有限的调查询问得到的回应，现行土地评估鲜有“评估值低于获取土地成本价”的结果。通常的概念，经过评估的土地价值要高于其实际得地成本的30－50％。对于银行和金融机构而言，可接受的抵押大体是土地评估值的70％。这差不多就是说，得地机构可以按得地成本1：1的水平获得抵押贷款。至于“空转”项目，抵押贷款还具有某种信用杠杆的功能。大体上“空转”的程度越高，金融杠杆的程度也越高。这当然并不意味银行信贷的唯一根据就是土地抵押，我们仅可以说，土地评估抵押在动员银行信用方面发挥着重要的作用（见图2）。4图21998-2002年土地抵押与贷款余额020000400006000080000100000120000140000199819992000200120020.00%1.00%2.00%3.00%4.00%5.00%6.00%7.00%土地抵押金贷款余额抵押金/贷款数据来源：《中国国土资源年鉴》1999-2002，《中国统计摘要2003》1.7根据目前得到的数据，“供地融资”在地区之间以及同一地区的不同年度之间的变化都很大。例如，常州市1999年新增建设用地不足10000亩，而2003年达50000亩。长沙市1999年国有土地出让比上年下跌78％，而2001年又比上年增加455％！更加重要的是，当供地数量大起大落的时候，它很有规则地影响企业资本金的变动、进而影响银行贷款量的变动。仍以长沙为例，图3直观地显示了土地出让和银行信贷余额这两个增长率的年度变化。我们可以看到，当年土地出让增长率的急速下降，往往会引起次年贷款增长率的急速下降；反过来，在土地出让增长率迅猛增加的次年，贷款余额的增长率也猛增。这表明，“供地融资流程”是一个值得关注的经济现象。虽然目前要谈论其中的规律还为时过早，但在现有认识的基础上探察“供地融资流程”的经济含义，却可以为政策选择提供一个初步分析的基础。图31998－2002年长沙土地出让面积与贷款增长率-200%-100%0%100%200%300%400%500%1998199920002001200220030%10%20%30%40%50%60%贷款余额土地出让面积（L）数据来源：长沙国土局、统计局5第二部分集中审批权，还是培育转让权？2.1在一个完全的市场经济里，土地资产不过是各项权利经由市场交易的商品。任何机构和私人为扩张生产规模而欲购买土地，都不得不花费受市场供求形势决定的代价。因此，土地成交的数量要受到收入预算的约束，并受到其他投资和消费需求量的平衡。在征用土地按市价补偿的条件下，政府也必须在财力和信用的限度内决定征地的数量。简言之，土地供应和其他投资品和消费品的供应一样，受制于市场条件，谁也没有办法“自由地创造”可供土地。2.2但是在中国现行土地制度下，政府供地却类似投放货币。第一，相对于可出售建设用地的巨大市值，政府征地的直接成本非常微小，实在与发行“低成本、高面值”货币的原理非常相仿。第二，“土币”本身具有财富储存的功能，在高通货膨胀预期下，“土币”的财富存储功能甚至优于货币。第三，在供地融资的经济流程里，“土币”可以抵押借贷，从而把银行存款动员为投资。当然，“土币”作为交易媒介是十分笨拙的，因为它的价值符号难以与其实物形态相分离。除非迫不得已，人们一般不接受交易费用如此高昂的媒介工具。2.3无论如何我们可以说，在我国并行于货币发行权的，还有独具特色的政府供地权。虽然人们还不习惯将政府供地与发行货币并列考察，但是在实际经验方面，城市化加速推动的国民经济增长早就体现出“土币”的作用和威力。我们观察到的基本格局如下：扩张经济时期，中央政府在实施积极的财政政策与松动银根的同时，实际上还大幅度松动了“土根”——也就是显著扩大审批征地的规模、并对地方政府在竞争压力下增发“土币”的倾向眼开眼闭；紧缩经济时期，中央政府在收紧银根的同时，还运用“冻结批地”、“集中土地审批权”等办法，实际紧缩全国供地总规模。在这一点上，本轮宏观经济调控也不例外。中央政府明令全面清理土地项目，并宣布全国暂时冻结批地半年。国土部领导提出“土地供应政策要像金融货币政策那样，成为国家最重要的宏观调控手段”。（见国际金融报2.4正如本报告引言指出的那样，城市化加速驱动的经济增长对位置资源极端敏感。在现存的制度条件下，国民经济增长对于土地资源的需求，基本只能靠政府供地来解决。因此，政府对供地规模的控制，不能不极大地影响经济变动。以上一轮的经验为例，当真实利率在1997年开始急速上升、通货紧缩的征兆开始变得显著的时候，中央政府宣布自1997年开始在全国范围冻结供地一年。研究表明，真实利率的变化对企业资本金发生反向的影响（宋国青，2003；参专题报告一）。现在我们有理由猜测：供地冻结使饱受真实利率上升打击的企业资本金状况雪上加霜。这就是说，银根与“土根”双紧对1998－2000年间通货紧缩的加剧作出了“贡献”。有意思的是，像许多行政禁令在不了了之中收场一样，1997年的供地冻结令也是在没有明确宣布的情况下悄然解冻。1999年1月我国新土地管理法开始实施，而这也构成了政府恢复供地的“拐点”。从那时开始五年之间，全国累计供地78万公顷，并使2002年底全国的建设用地存量，比1998年底前全国建设用地的总存量增加了15％。考虑到此期间违规供地大量发生，实际的土地转用规模应当还要巨大。按照“供地融资流程”的逻辑，政府供地的增加势必带动“企业资本金增加——银行信贷增加——投资总规模增加”的连锁反应。2001－2004年间，中国经济突然从需求不足的紧缩转为所谓“过热”或“局6部过热”，主导因素是利率和货币发行，辅助的影响因素可能就是政府供地。2.5这说明，政府供地对其他经济变量有着显著的影响。因此，人们自然容易设想，政府可不可以通过供地总量和结构的控制