(刊于警钟中国SARS危机与制度变革

（刊于《警钟中国：SARS危机与制度变革》北京：民主与建设出版社2003.7）城市“农民工”权益保障与公共管理——由SARS危机引发的思考史晋川王志凯（浙江大学经济学院，邮码：310027）[摘要]本文从SARS引发的北京等大城市农民工“外逃”现象着手，来进一步讨论经常引起社会关注却一直难以实质解决的农民工权益保障这一问题，进而对中国目前的经济社会体制中城市社会管理方面存在的问题做出深刻的反思。关键词：SARS;农民工；权益保障2003年春夏的SARS疫情，给中国社会造成了很大的冲击。中国政府和社会正在采取一切可能和必要的措施，防控和抗击SARS危机，争取尽早控制疫情，以最大限度地减轻和消除疫情危机给经济社会造成的负面影响。值此灾难之际，学者们纷纷执笔分析SARS对中国社会尤其是对经济的影响。本文无意卷入SARS对中国经济的影响这类炙热话题，仅仅只想就SARS引发的北京等大城市农民工“外逃”现象进行分析，从SARS引发的危机来思考尽管常常受到关注却一直难以实质解决的农民工权益保障这一问题；进而对城市社会管理方面存在的问题进行深刻的反思。一、SARS对农民工的影响2003年春夏，这场由中国大城市开始爆发和流行的SARS疫情，使广州、北京成为重灾区，进而影响到华北的部分大城市，并进一步扩散影响到全国许多省市。SARS病毒通过接触或短距离人群传播的特点，使得与疫情传播关联比较密切的服务行业，诸如餐饮、娱乐、宾馆服务、交通运输、旅游服务和商业等营业大受冲击；迫使城市服务业和人口流动型较大及公共卫生状况素来较为糟糕的部分建筑业工地和部分环境较差的制造业工厂停工或停业。不少城市服务性企业减员、裁员或减薪休假。在这场突发的社会危机面前，城市农民工是首当其冲的受害者。作为在SARS危机中首先面临失业的人群，农民工没有城市居民的基本社会保障（包括医疗保障），他们的反应只能是返乡的无奈或是转移它地谋生。农民工从北京等大城市的“外逃”，带来疫情在医疗卫生条件比较落后的农村地区和中小城市（镇）扩散的隐患，加大了预防和控制非典疫情的难度。诠释农民工面对都市非典的反应，有必要进一步深入考察农民工在城市的就业状况、生活环境和社会待遇。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。农民进城务工就业，促进了城市经济和社会的繁荣，对大都市的建设和发展做出了积极的贡献。但是，必须正视的是，在目前的经济社会体制中，农民工在城市的就业和生活过程中，仍然存在着许多问题，使得农民工事实上成为城市中的“弱势群体”。１．都市农民工就业的行业分布情况在都市就业的农民工主要集中于建筑业（房地产业）、高劳动强度的制造业、理发及美容化妆业、餐饮业、旅馆业、家政服务、医院护工、城市环卫和保安等。这些行业或者是劳动强度高，或者是有危险性的行业，或者是人们世俗的传统眼光中受到歧视性的行业。从农民工流动的规律统计看，越是大城市流入的民工越多。据有关方面对北京和广东农民工务工情况的调查统计，在广东有2600万外来务工经商人员，其中绝大部分是农民工；在北京有75万农民工，他们的就业行业分布情况与其它大城市呈现相当高的一致性，主要集中于建筑业和服务业（贸易、餐饮和家政服务）。２．都市农民工就业的行业环境从建筑业的就业环境来看，建筑业在非典冲击中存在的问题是，建筑业的场地一般都是环境状况较差、公共卫生设施不足，来来往往进出车辆和人员频繁烦杂的地带，这决定了建筑工地是易受SARS病毒传染的场所。加上建筑工地中农民工居住条件比较简陋，卫生条件比较差，使得工作在城市建筑工地的农民工成为城市SARS的易感人群。同样，这又导致建筑业工地很容易被要求采取严格必要的隔离停工措施。再就是SARS的爆发也影响了房地产市场的景气，拖累了房地产的发展，这又会相应地带来建筑业市场的自然下滑调整。两方面因素相加，SARS危机势必冲击建筑业中农民工的就业。从餐饮业、旅馆业、家政服务、理发和化妆业、娱乐业和批发零售业来看，这些行业处于高度的人口流动环境中，就业人员显然也成为SARS的易感人群。相应地，在抑制SARS蔓延的各种隔离措施下，一些娱乐业、餐饮业、家政服务和美容业因卫生状况或其它一些不可抗因素被要求停业。卫生管理部门和SARS防控办的对市民不赶热闹场的忠告，也迫使部分批发零售业和服务业因生意清淡而裁员和主动减少营业时间。5月份中国饭店协会的调查表明，全国主要省会城市不少餐饮业都由于SARS疫情而纷纷停业或减薪裁员。再有，与这场SARS疫情息息相关的城市医疗机构（主要是医院）内的大批护工，大多是来自农村的农民工。这部分就业人员在医院里干的就是最脏、最累的活，报酬很低且没有任何社会保障。当SARS疫情爆发后，在目睹医院中身边的医生和护士因医治和护理非典病人而成为高度易感人群这一事实时，她们本能的自我保护意识使得她们惊慌失措，甚至放弃非常时期医院提供的“高薪”挽留，纷纷放弃医院的护工职业“逃回”其家乡农村的那片“干净”的土地。《中国经济时报》记者曾就非典对就业的影响走访了一些在京的就业和社会保障专家。中国人民大学社会保障所的郑功成教授的一段话，从一个侧面让人牾出，在这场抗击SARS危机保护人民生命和健康的战役中，农民工这个弱势易感群体在我们这个社会中的处境依然是多么的艰难甚至是无助。‘在就业方面，郑功成认为，在“非典”疫情爆发地区，部分行业虽然暂时停业或者放假，但并未裁员，……。同时，从现有的材料来看，没有充分证据表明城镇职工被大量裁员，部分行业裁减的员工多是来自乡村的临时工或农民工，而这一部分劳动力从未被统计在我国的失业率中，也还未列入城镇就业岗位增长的范围，……。’（来源《中国经济时报》2003年5月13日）上述就业状况，基本上反映了农民工在都市中的生活地位。一方面，城市对于置身其中的农民工其实一直没有无歧视的认同，另一方面，农民工中的多数也没有敢轻易奢望把自己所务工的城市当成“家”。事实上，因为有农民在各大中小城市务工经商，才使我们都市的许多无人愿做的工作有人承担，无人愿提供的服务周全起来，相应都市人今天的生活才真的能够感受方便和体现节奏。但是，不管按照何种路径和方式为城市的居住者排序和分层，进城的农民工都是城市中最底层的部分。“卑贱”的工种、艰苦的工作环境、简陋的生活环境、微薄还经常被昧心老板克扣拖欠的薪酬，还有市民和一些管理部门对他们近乎“有罪推定”的集体无意识……都是农民工在城市所处的生活地位的状况写照。二、农民工面对SARS危机的反应农民工在城市的就业状况和社会待遇，已经从城市提供给他们的环境因素方面规制了他们在突发危机面前的可能反应行为。由于农民工在城市是外来“移民”人口，他们在城市工作和生活，但不享受城市居民的就业、医疗、子女教育等诸多权利。民工流入城市务工谋取收入的个人打工行为，决定了民工是一种无组织、无单位的分散群体。尽管他们也会出于弱势寻求保护的动机和需要，形成不同的同乡圈，但这不是一种正式社会组织的架构，不具备组织的有序活动基础。所以，到了关键时刻，SARS疫情灾难来临的时候，农民工率先失去工作，自然也就乱了方寸，于是出现北京农民工的纷纷“外逃”（广东因为在春节期间已经有SARS疫情消息传出，许多民工打消了去广东的念头。因此，除了一些固定的长期务工人员外，节后新增的返粤农民工并不多），这种行为其实是民工们自我保护意识的反应。１．医院护工的行为反应民工外逃确实给防止和抗击非典增添了困难。从北京来看，单是医院护工的逃避，就给医护人员抗击治疗SARS带来人手不足和医疗组织的严重问题。在这场抗击SARS的战役中，与北京广大医护人员纷纷主动请缨、火线入党宣誓形成鲜明反差的是，很多医院的护工纷纷弃城外逃。以进城农民工为主的护工群体，她们其实是一群无组织、无管理的个体。平时医院和她们之间其实是没有相互的认同感，也缺乏必要的亲和性的沟通。她们平常不可能有作为医院主人公一员的丝毫念头，自然在危机关头也不可能挺身而出来承担一种主人公的责任。北京市确诊为严重急性呼吸道症候群SARS的病例中，医护人员始终占感染人数类别的首位。对于医护人员成为SARS高危人群，北京医护人指出，缺乏正确讯息及未及时采取完善保护措施是主要因素。同时，护工的短缺则显然牵制了医护人员抗击SARS的积极努力。香港明报引用北京医学界人士话强调，‘正是由于缺乏讯息导致对SARS疫症认识不足，在重症患者死亡后，医护人员及临时护工就陷入恐惧中，导致以农民工为主的临时护工退却，增加了医护人员的劳动强度。而在医护人员出现感染病例后，其它医护人员因为缺乏正确认知而离开工作岗位，特别是很多医院的农民工为主的临时护工竞相临阵逃脱，这全然使得坚守岗位的医护人员超负荷运转，使医护人员在极度疲劳免疫力下降情况下高比例感染SARS。’（凤凰卫视2003年5月20日消息）２．建筑大军和家装“游击队”的反应在北京的外来务工人员中，有相当大的一批是农民建筑大军和农民组成的家庭住宅装修工（俗称家装“游击队”）。出于对家装“游击队”的高流动性防范，在这场抗击SARS的战役中，北京已经全面停止小区家庭装修，这自然迫使农民装修工离开京城另觅它处营生，这是农民工“外逃”又一事例。对于跟随建筑队进京施工的农民工而言，他们相对存在一点儿形式上的组织和管理。民工在建筑工地工作和生活，政府和社会从保护这部分就业人群和防止SARS扩散及保证正常的城市建设出发，对建筑工地和民工住地实行了封闭管理。但是，这些努力并不足以在民工的心理上构筑起多少安全和放心的砝码。民工在建筑工地打工的临时性、季节性和实质非组织性，使得民工在心理上不存在打工的安全和保障感。农民工也不可能奢求除了自己能得到打工工资收入外，还能够得到失业和医疗卫生等权益的保障。在这样的心理预期下，当SARS疫情爆发时，纵使政府和社会、施工单位采取工地封闭管理，改善民工的居住环境和卫生状况，改善民工食堂的卫生和伙食，却也不能杜绝民工的“外逃”。３．餐饮旅馆业、娱乐业和家政服务业农民工的反应受SARS影响，娱乐业和家政服务业在全国许多城市现在处于控制经营状态，在北京则仍处于控制且暂时尚不能恢复营业状态。这样，在娱乐场所和家政服务公司务工的外来农民自然就和在京的家装“游击队”一样，一方面被迫使离开北京去别处营生，另一方面则是本能的逃离疫区以求自保。众所周知，餐饮业和旅馆业是这次SARS危机中受冲击最直接的。据中国饭店业协会5月份调查全国主要省会城市显示不少餐饮业停业或减薪裁员，餐饮业营业额普遍下降80%。在北京，宾馆、饭店明显冷落，许多大小餐馆闭门停业，勉强支撑的也只是惨淡经营。由于抗击SARS的隔离防治，餐饮旅馆业这样的萧条惨淡局面一时还难以扭转。在这样的情形下，减薪裁员首先针对的是临时工、外来农民工，相应农民工的反应就只有“外逃”的选择了。即使餐饮旅馆业务工的民工没有在第一时间逃城，但随着SARS对该行业影响的持续，农民工他们（她们）现在也会选择离开北京另觅它处谋生。三、农民工“外逃”行为的分析在抗击SARS这场没有硝烟的战争中，广大医护人员崇高的职业道德和忘我无私的职业奉献精神，赢得了整个社会的赞美和尊敬。但是，我们也必须承认这样一个事实，面对这场非典疫情的考验，一部分人群因恐怖而失去阵脚，纷纷逃离北京。新华网引用《北京青年报》上的文章说，在这场北京的SARS遭遇战中，有三类人“逃城”：一小部分信息灵通的富人搭飞机到了“干净”的地方；另有两大类是大学生和民工。‘据说，有几天，火车上出现了春节期间才有的超员。此消息一出，舆论哗然。网上出现了大量对弃城大学生相当激烈的批评，这种评价后来甚至上升到对整个80年代生人责任心的质疑。也许，非常时期人们的感情会变得敏感变得“容易受伤”，也许，这种批判和讽刺有失公允。这些姑且不论，有一个现象很是耐人寻味：“抛弃”了北京的是两大人群，可是指责几乎是众口一词地指向了大学生，却极少有人对民工口诛笔伐。’（新华网2003年5月23日）显然，我们不能因为这三类人“逃城”，而指责他们没有民族精神和国家责任感。尤其是对于民工这一群体的外逃行为，则更不能简单地从社会公德角度加以评判。民工因恐怖