中国社团变革的政治社会学分析

中国社团变革的政治社会学分析------从国家合作主义到社会合作主义内容提要：本文试图通过分析中国社团的历史和现状，从合作主义的视角论述转轨时期中国社团从国家合作主义向社会合作主义变革的趋势。关键词：中国社团国家合作主义社会合作主义一、合作主义的概念及分类合作主义(Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ)是70年代盛行于欧洲斯堪地纳维亚地区的一种处理国家和社会组织之间关系的模式，是现代西方政治思潮流派之一。它是社会中的一种政治社团意识，主张一个人的价值只有在社团中才能很好地体现出来，不强调个人的作用。合作主义的重要代表人物斯密特对合作主义所给出的经典定义如下：合作主义“作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中”。斯密特认为“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任（义务）的、数量限定、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可（如果不是由国家建立的话），并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面的行动受到国家的相对控制”。①以国家对社会的控制程度，合作主义可分为国家合作主义和社会合作主义。在国家与社会的关系中，国家合作主义以国家为中心，认为国家对社会组织具有绝对的主导权，由国家控制社团。而社会合作主义认为国家与社会是平等的合作关系，双方都有权自由选择合作伙伴，社团充分自治。学者张静认为国家合作主义“说明一种自上而下的组织关系，在其中，国家的作用是主要的”，社会合作主义“则代表自下而上的组织关系，其中社会力量主导着关系的秩序”。“二者的基本不同在于，主导权力在国家和社会组织间的分布不同。”②根据斯密特的标准，国家合作主义和社会合作主义的区别如下：③表一国家合作主义与社会合作主义的区别类别对比项国家合作主义社会合作主义团体数量惟一性强制性竞争性层次功能分化代表地位监护者控制有限一个代表机构国家安排低分明边界清楚绝对受国家保护国家控制众多多个代表机构自由高不分明边界不清不绝对不受国家保护与国家无关二、中国社团现状的国家合作主义分析①转引自张静：《法团主义》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２３至２４页。②张静：《法团主义》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２８页。③转引自张静：《法团主义》，中国社会科学出版社１９９８年版，第２９页。虽然合作主义是源于欧洲的一种社会政治模式，但是它具有一定的普遍适用性。中国社团建国以来的发展情况，就与国家合作主义的上述特征有许多相似之处。（一）社团受政府严密控制是国家合作主义的典型特征。中国社团受政府严密控制突出表现在社团的“双重管理”体制，它源于国务院１９８９年１０月２５日发布的《社会团体登记管理条例》及其后１９９８年修订的新条例。所谓“双重管理”，是指社团的成立必须经政府民政部门登记备案，社团日常工作受业务主管单位监督管理，且社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围，必须与社团的活动范围相一致。这就从纵横两个方向挟制了社会团体独立开展活动。《社会团体登记管理条例》规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”。“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。《条例》赋予业务主管单位相当宽泛的管理权限和管理责任。第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”第二十八条规定：“业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（二）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”①实际上，业务主管单位的权责远远不止这些。民政部主管官员主编的《社团管理工作》一书规定，业务主管单位要“对已经登记的社团负责日常管理。……其主要内容包括：负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动（包括召开研讨会）、财务活动、接受资助和外事活动进行审查及管理；负责对社团内部组织机构的调整、增减等进行审查并提出意见，并督促社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续。同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作。”②（二）在政府与社团的合作关系中，政府占据绝对的主导地位。社团的“双重管理体制”也决定了社团的活动决不能损害政府的利益、违背政府的意志，否则政府可以直接终止它的活动或者通过清理整顿取缔社团。由于相当一部分社团的主要资金来源是政府拨款，为了获得政府的财政支持，社团以满足政府需求为社团第一要务，将政府视为服务对象，而将社团本该代表的社会公众利益抛在脑后，淡化乃至忽略了社会需求，甚至有时为了满足政府需求而不惜牺牲社会公众的利益。社团成了政府的单向传声筒，而不是社会公众利益的代表，丧失了社团最基本的代表性，更谈不上集中表达和捍卫本集团的利益。（三）中国社团在领导选择方面受到国家很大的干预。在中国社团的领导干部任命方面，根据邓国胜的《中国NGO问卷调查的初步分析》所给出的数据，我们可以知道“根据组织章程通过民主选举产生的NGO的主要管理干部只有28．4％；而23．2％的NGO的主要管理干部是由组织负责人提名并经主管部门批准；38．5％的NGO的主要管理干部是由主管部门派遣和任命；8．6％的NGO无特别的规则，还有1．4％的组织对此未作回答。”“从被调查NGO的干部来源可以看出，我国根据组织章程民主选举产生管理干部的NGO不到30%。而近三分之二的NGO的干部或者直接来源于业务主管部①《社会团体登记管理条例》第一章第六条，第三章第九条，第五章第二十八条，１９９８年９月２５日发布。②转引自康晓光：《转轨时期的中国社团》，资料来源：门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。”①图一：ＮＧＯ的干部来源（四）社团间竞争不充分，在某些领域形成事实垄断。政府对社团之间的竞争进行限制，在《社会团体登记管理条例》中明确规定“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”。②民政部进一步对“相同”和“相似”的定义进行明确的界定。“相同”是指社团的名称、性质、宗旨、任务等相同或基本相同，如“中国青年摄影家协会”与“中华青年摄影家协会”即属于“相同”的社团；“相似”是指社团名称虽有不同，人员构成也有差别，但实际业务活动属于同一业务领域的，如“民间文学研究会”、“通俗文学研究会”和“大众文学研究会”即属于“相似”的社团。③另外，《社会团体登记管理条例》规定“社会团体的分支机构、代表机构是社会团体的组成部分，不具有法人资格”。“社会团体的分支机构不得再设立分支机构。社会团体不得设立地域性的分支机构”。④众所周知，在市场经济的宏观环境下，社团为了自身的生存，势必要展开优胜劣汰的竞争。规定分支机构不具有法人资格，不允许社团设立地域性的分支机构，势必大大削弱社团的竞争力，造成事实上的行业垄断和地区垄断。（五）社团的人均拥有量少。在中国的双重管理体制下，新社团的成立必须满足三个条件：１．政治条件。即新社团必须找到一个政府部门作为其业务主管单位。这个条件的真实意义即只有政府部门或其授权单位才有可能成立新社团。２．资金条件。《社会团体登记管理条例》规定成立全国性社团需要有１０万以上的资金，成立地方性社团和跨行政区域的社团需要有３万以上的资金。这使得只有具备一定的资产实力才有可能成立新社团。３．会员条件。《社会团体登记管理条例》还规定新社团必须有５０个以上的个人会员或者３０个以上的单位会员。除非社会知名人士否则普通公众不太可能拥有如此丰富的社会关系资源，所以这个条件也加大了成立社团的筹码。”因此中国社团成立的难度颇大。与世界上其它国家相比较，中国每万人拥有社团的数量不仅远远落后于法国、日本等发达国家，也无法与印度尼西亚、新加坡等发展中国家相比拟。表二１０个国家和地区每万人拥有的非营利组织数⑤①邓国胜：《中国NGO问卷调查的初步分析》，②《社会团体登记管理条例》第三章第十三条，１９９８年９月２５日发布。③转引自郭国庆：《现代非营利组织研究》，首都师范大学出版社２００１年版，第１９４页。④《社会团体登记管理条例》第三章第十九条，１９９８年９月２５日发布。⑤王名等著《中国社团改革――从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社２００２年版，第１０５页。国家（地区）非营利组织数量人口数（万）每万人ＮＰＯ数法国600000-7000005885110.45日本12283441264197.17比利时82000102080.39美国14000002703051.79匈牙利35915101135.52德国180000-250000820526.2印度尼西亚3500002036817.18新加坡460031614.56埃及1500061402.44中国1813181248101.45综上所述，中国社团在包括社团领导人的选择等一系列日常事务方面，都受到政府严密控制，缺乏独立性与自治性。又因受制于政府，所以社团在与政府合作过程中处于完全被动的地位，一切跟着主管部门的指挥棒走。按斯密特对合作主义的理解，社团在付出上述牺牲后，从政府交换来的好处是政府限制社团数量，用法律明文压制竞争，使竞争无法按市场要求充分展开，社团则可依靠政府主管部门的权力进行地区垄断和行业垄断，而这些恰与中国社团当前的情况相吻合。上述种种迹象表明中国社团的发展轨迹已具有了国家合作主义的基本特征。学者康晓光通过对中国社团２０多年历程的考察，认为中国正在形成一种类似于“国家法团主义”或“准国家法团主义”式的结构。这一判断的依据是：在当今中国，存在着有限程度的自由主义民主和人民参与，统治精英对社会的全面控制；因政府特许而得以存在的社团发挥着政府和公众之间的媒介、渠道或桥梁的作用，而政府则通过这些组织限制或控制利益群体的独立活动；合法团体具有垄断代表权的地位，其代表职能和执行职能合而为一；有一个允许垄断代表权和参与共同制定政策（当然程度极为有限）的国家的存在，而且国家是公共政策形成和影响集团活动结果的一支决定性力量。这些都是标准的国家法团主义结构的基本特征。①三、中国社团未来发展的社会合作主义趋势（一）政府对社团的干预逐渐减少，社团的自治程度有所提高。由于政府部门迫于财政压力，千方百计缩减下辖社团的活动经费，社团与政府主管部门的经济纽带有所松散，政府无法再像过去那样对社团实行经济控制。虽然主管部门用其它方式试图加强对社团活动的监控，但失去了经济基础的干预措施收效不大。这一点也可在邓国①康晓光：《转轨时期的中国社团》，资料来源：胜的一份全国调查问卷中得到说明。在下列这份问卷中，选择政府行政干扰太大的比例不高，仅占总体的1.1%。表三中国社团面临的主要问题（开放式问题，总比例超过１００％）①类型比例（％）排序缺乏资金４１．１１缺乏活动场所与办公设备１１．７２缺乏人才９．９３政府的支持力度不够８．５４组织内部管理问题７．５５缺乏信息交流与培训机会５．２６开展的活动得不到社会的回应３．６７相关法律、法规不健全３．４８缺乏顶目３．０９不存在问题１．８１０政府的干扰太大１．１１１其他９．３（二）社团逐步淡化了以政府为服务对象的色彩，开始成为社会利益的代表。社团在社会发展的宏