城市管理发展与变革

第一篇城市管理发展与变革（胡德萍，0722版）本篇主要从城市管理发展与变革角度，简要说明国内外城市管理基本理论及我国城市管理体制改革后城市综合管理的职责、范围、依据及简明实务，从而为阐述数字化城市管理和智慧化城市管理奠定理论基础。第一章城市管理概论本章从城市的概念、特征、功能、类型、发展规律等基本概念、基本知识、基本规律出发，着重简要地阐明城市管理的基本问题、基本理论、国内外城市管理现状与发展及我国城市管理三种主要模式。第一节城市管理的基本理论一、城市的基本概念（一）什么是城市？城市是“城”与“市”的组合词。“城”主要是用夯土和石头围墙封闭式地域；“市”是指进行商品交易的场所。古代的城市是将聚集大量非农业居民和产业及房屋建筑、交易市场整体用夯土和石头巨型围墙包围起来的，以防卫外敌入侵、保护人民生产生活和生命财产安全的地域。随着社会经济发展和城区居住人口增多，“市”的规模不断扩大，并固定在城中交易，“城”和“市”就逐渐融为一体，成为一个概念。目前，关于城市的概念表述很多，迄今尚没有一个公认的定论。我们认为，城市是相对乡村而言的概念，是大量人口、土地空间、房屋建筑、公共基础设施、经济资源、社会财富、知识、技术、信息等各类生产要素的集聚地和物质形态，是人们按照非农业方式在市场上进行资源配置、商品生产、商业贸易活动并赖以满足人们物质文化生活需要的场所，是以城墙或道路、河道、山体、桥梁为标识物作为分界线与乡村进行明确区隔的有限的网状地域，是人类社会生产力提高和商品交换发展的产物，是人类为解决生存和发展问题而创新发明的适合于大量人口集中居住并集政治、经济、军事、文化、教育、科技、交通、应急保障等多种功能于一体的一种生态社会系统，是一定区域范围内政治、经济、社会、文化、教育、科技、信息的中心。（二）城市的特征城市总体上看，具有自然属性和社会属性。由于城市本身就是人类社会生产生活的产物，因此，没有纯自然或天然的的城市。我们可以将城市的地形、地貌、河流、大气、生态多样性等当作城市的自然属性，城市更多的体现出的是城市的社会属性。城市的特征主要是指城市的社会属性。城市具有四大基本特征：一是集聚性；二市场性；三是社会性；四是系统性。其他特征是次要特征或派生特征。掌握了城市特征，实际上就是掌握了城市的发展规律。1、从组成要素来看，城市具有集聚性、有形性、有限性、封闭性、中心性和社会性特征。2、从环境来看，城市具有生态性、系统性、复杂性、网状性、均衡性。3、从经济角度来说，城市具有非农性、市场性、发达性、开放性。4、从系统运行来说，城市具有有序性、组织性、可控性。5、从人口或民族构成来说，城市具有的异质性。6、从民族文化来说，城市具有多元性。7、从城市的运行和管理效果来看，城市具有高效性。（三）城市的功能1、什么是城市功能?城市功能是指城市的机能和作用，是城市整体的系统属性。城市功能经历了从简单到复杂、从低级到高级的发展过程。古代城市有防御和交易两种基本功能，此外还有行政管理和宗教功能。城市功能是多方面的。2、城市功能的类型。（1）从现代城市作为一个综合性的社会系统角度看，包括生活功能、经济功能、政治功能、社会功能、生态功能。生活功能包括衣、食、住、行、吃、喝、拉、撒、睡等基本生存功能。经济功能包括工业功能、商业功能、金融功能、交通功能、科技功能、信息功能。政治功能包括军事功能、行政管理功能、政党及社团功能。社会功能包括居住功能、安全功能、教育功能、医疗功能、宗教功能、艺术功能、保障功能、历史功能、传媒功能等。生态功能包括环境保护功能、资源循环利用功能、环境修复及再造功能。（2）从城市功能的地位及发挥作用来看，上述各项城市具体功能在城市中的地位和作用是不同的，有基本功能、主导功能和辅助功能之分。（3）依据城市具体功能在城市中的不同地位、经济全球化和区域一体化中城市发展的特点及趋势，又可以将城市功能划分为经济功能、管理功能、创新功能和生态功能。这四种功能的综合水平和能力高低，是衡量城市的发展水平和等级地位的决定性因素。其中，经济功能是衡量城市发展水平的根本，管理功能是衡量城市水平的标志，创新功能是城市发展的不竭动力，生态功能是城市发展的保障。3、城市功能具有复合的特征。即城市功能不是单一的而是复合的。在城市功能复合过程中，因受城市定位、地理位置、生产要素、本地资源、社会财富、发展目标等影响，城市的各具体功能作用表现不一，有的城市经济功能更强大，有的城市政治功能更强大，有的城市商业和交通功能更强大。（四）城市的分类及类型1、按照城市产生发展进程和阶段分类，可将城市分为早期城市（奴隶社会时期）、古典城市（封建社会时期）、近代城市（自由资本主义时期）、现代城市（帝国主义时期）。2、依据城市功能分类，可将城市分为政治中心城市、经济中心城市、交通中心城市、文化中心城市、旅游中心城市、宗教中心城市、生态中心城市等。3、按照城市人口规模分类，我国城市分为超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市五种类型。4、从建制市的行政级别分类，可分为直辖市、副省级城市（包括省会城市、国家计划单列市、副省级新区）、地级设区市（省辖市）、县级市。截止2015年，我国共有664个建制市（不含台湾地区），其中直辖市4个；特别行政区城市2个；省会城市32个（含15个副省级城市、17个地级省会城市），副省级城市15个，地级设区市273个（含地级省会城市），县级市370个。5、按照地理位置分类，城市可分为沿海城市、边境城市、内陆城市、沿江沿河城市。6、按经济和社会发展程度分类，可分为经济发达城市、经济中等发达城市和经济欠发达城市。7、按照城市创建主题或内容来说，可分为园林城市、宜居城市、生态城市、文明城市、卫生城市、旅游城市、森林城市等。（五）城市化是城市和社会经济发展的基本趋势和基本规律1、什么是城市化？城市化是指一定时期内一个国家或一个区域社会人口及生产要素不断向城市集聚和扩张的渐进过程。城市化率是衡量城市化程度的重要指标，是衡量一个国家和地区发展水平和综合国力的重要标志，是指城市一个国家或一定区域内城市人口与总人口的比率，城市人口比重越高，表明城市化率越高，反之，则越低。城市化越发展，城市的地位就越来越提升，城市的作用就越来越明显。城市化水平的提高，是人类社会城市历史发展中的必然过程，是社会分工发展到一定历史阶段的必然产物，是当今世界重要的社会和经济现象，是人类社会经济发展的必然趋势。2、国外城市化从世界城市化进程看，城市化大致经历了三个阶段：一是古典城市时期。因生产力水平不高，可提供城市居民需要的农副产品数量有限，所以城市发展受到限制，这个阶段延续时间最长，城市人口增长缓慢，直到1800年，世界城镇人口仅占总人口的3%。二是近代城市时期。18世纪中叶开始，在工业革命的浪潮中，欧美国家城市数量激增，城市规模快速增长，英国在1900年城镇人口比重达到75%，成为世界上第一个城市化国家。1950年，世界城市化水平上升到29.2%。三是现代城市时期。第二次世界大战后，尤其是在第三次科技革命和工业浪潮推动下，资本主义国家经济增长较快，城市化开始形成世界规模。殖民地半殖民地国家取得独立后，发展中国家已经成为构成当今世界城市化的主体，尤其进入21世纪初以来，以现代信息技术为特征的第四次科技浪潮汹涌发展，到目前，世界平均城市化水平已达50%，发达国家甚至达到70%以上，预计到2030年，全球城市化水平将提高到60%。3、中国的城市化新中国由于工业化起步较晚，城市发展又走了一段曲折道路。改革开放前，由于社会经济发展水平不高，受户籍、就业、粮油和住房等因素影响，造成我国的城市化进程缓慢和波折。改革开放后，由于生产力提高，经济快速发展，我国的城市化走上了一条健康快速发展的轨道，成为推动中国社会经济发展的的重要方式和机制。与西方发达国家相比，中国城市化有着不同的特点：一是城市的建立和发展受中央政府主导；二是农村人口向城市转移受户籍等因素影响；三是城市化初始阶段的资金积累以政府政策为保障；四是城市化速度受政府调控；五是城市化水平既大大落后于世界平均水平和发达国家水平，也落后于国内同期工业化水平。2004年，中国的城市化率为41.8%，比世界水平低10%；六是城区的城市化率差距较大。如，2005年中国平均的城市化率为42.99%，北、上、广的城市化率分别77.54%、88.31%、71.99%，而西部城区的城市化率则在30%左右。根据国家统计局2015年1月19日发布2015年国民经济运行情况的数据显示，从城乡结构看，全国城镇常住人口77116万人，比上年末增加2200万人，乡村常住人口60346万人，减少1520万人，城镇人口占总人口比重（城市化率）为56.1%。在我国，由于户藉制度及居住证制度“二元”居住模式的存在，城市化率分为常住人口城市化率和户藉人口城市化率，两者差异较大，一般来说，户藉人口城市化率一般低于常住人口城市化率约20%—30%。七是出现乡村城镇化的新模式。它既有利于发挥大中城市的主导作用，又充分发挥了小城镇在城市化中的生力军作用，在户籍制度未改变的前提下，减轻了农业剩余劳动力人口向在城市转移的压力，扩大了农业劳动力转移的渠道、途径和范围，有力地促进了城镇体系的完善和农村社会的发展。八是农村人口的高速增长与城市人口低出生率是制约中国城市化发展的主要因素。4、城市化是城市和社会经济发展的基本趋势从国内外城市化发展进程可以明显看出，城市化是社会经济发展的基本趋势，也是城市发展的基本规律，归根结底是由社会生产力发展水平所决定的，并受城市的性质、特征、功能、作用等因素影响的。由于城市是社会生产力和社会发展的必然产物，是社会人口、生产要素、社会资源、社会财富的最重要的物质载体，具有良好的经济功能，能较容易地吸纳大量人口和生产要素，市场成本较低，便于开展大规模商品生产和商品交换，因此，城市人口不断增长，第一产业要素不断向第二和第三产业转移和升级，城市数量不断增加，城市规模不断扩大，城市设施逐渐增多，城市功能日益增强和完善，人类生产和生活方式由农村型向城市型号转化，经济方式和生活方式不断向规模化、集约化、市场化方向转换，城市人口占全社会人口比重越来越高，城市越来越在经济、政治、社会、文化、教育等方面处于核心地位，决定着国家的存亡和兴衰，在社会生产和生活等各方面均起着决定性作用。总之，随着社会生产力水平的提高和科学技术不断发展，导致城市化率不断提高，这是不以人们的意志为转移的客观规律。二、城市管理的内涵（一）城市管理的定义就城市管理定义而言，目前有以下几种比较有代表性的观点，（1）城市管理等同于市政管理，指政府部门对城市的公用事业公司的事等方面的规划和建设的控制指导。（2）城市管理是以城市为对象，对城市运转和发展所进行的控制行为，他的主要任务是对城市运行的关键机制——经济、产业结构进行管理和调节。（3）城市管理是指包括人口管理、经济管理、社会管理、基础设施管理、科技管理和文教卫生管理在内的城市群体要素管理。（4）城市管理是指对那些构成影响城市运转的动态因素进行管理，而那些相对静止的构成要素则不再只是管理范围之内，亦称为城市动态要素管理。（5）西方的城市管理是指资本主义国家的“三权分立”、“大社会、小政府”体制下，城市政府对城市的公用事业、公共设施和公共事务所进行的管理。西方的城市管理大多都是广义的民主的城市管理。（6）城市管理是指在社会主义国家的议行合一体制下，城市政府对城市的政治、经济、文化、社会等带全局性事项或重要事项所进行的行政管理.（7）城市管理是指城市各级各类组织机构，对城市各项事务进行的综合性社会管理。综合中外城市管理理论不同学者和流派的观点，城市管理既包括狭义的城市管理，又包括广义的城市管理。（二）狭义的城市管理（1）狭义的城市管理是指为满足城市居民、企业、政府及其他社会组织生产生活的公共需要，具有法定职权和责任的政府行政部门和企事业单位，通过计划、组织、指挥、协调、监督、控制、经营、考核、评价、执法、科技及创新等公认手段，运用公共的人力、物力、财力、信息等资源，在公共的市政基础