B1京津冀协同发展的机制与模式研究总报告35页

社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀协同发展的机制与模式研究总　报　告ＧｅｎｅｒａｌＲｅｐｏｒｔ􀆰京津冀协同发展的机制与模式研究　祝合良　何皛彦摘　要：　随着北京城市副中心和雄安新区高质量发展进程的日益推进，京津冀城市群进入协同发展的深化阶段。本文通过梳理理论研究和国际城市群协同发展的具体经验，构建了包括协同基础、协同行动、协同关键和协同目标四个部分的区域协同发展机制与模式分析框架。提出要素禀赋与空间分异是实现协同发展的基础，区域内自组织和区际合作行为是协同发展的具体行动，完善和创新协同机制与协同模式是实现协同发展１００注：本文为北京社会科学基金重点项目“京津冀发展报告（２０１８）———京津冀协同发展的新机制与新模式”（项目编号：１７ＪＤＹＪＡ０２５）、国家社会科学基金重大项目“基于区域治理的京津冀协同发展重大理论与实践问题研究”（项目编号：１７ＺＤＡ０５９）和北京市教委创新团队项目“京津冀产业协同发展研究”阶段成果。本文获北京市经济社会发展政策研究基地资助。作者简介：祝合良，首都经济贸易大学科研处处长，教授，博士生导师，研究方向：产业经济学；何皛彦，首都经济贸易大学博士生，研究方向：区域经济学。∗∗∗∗∗∗社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀蓝皮书的关键，实现功能互补、融合、协调的高水平协同是协同发展目标。在此基础上具体分析京津冀协同发展机制与模式的现实情况，得出主要结论。目前三地的协同发展仍存在以下问题：一是河北发展水平亟待提升，京冀内部城乡差距较大；二是津冀产业存在同构现象，市场机制发育不足；三是三地创新要素配置失衡，联合创新机制尚未形成；四是生态补偿存在政府与市场功能失调，补偿标准与方式不完善；五是财税协商机制尚不完善，公共服务的常态化供给机制仍需优化。为此，本文提出要通过创新协同机制和协同模式两条路径来促进京津冀城市群实力提升与经济结构优化，推进空间优化与协调发展。关键词：　京津冀　协同发展　协同机制　协同模式一　研究背景与研究意义（一）纵观世界——建立跨域协调机制是提升地区竞争力的重要途径　　当前，世界竞争格局发生重大变化，竞争日趋激烈。市场主体经历了由个体竞争向团队竞争的转变；市场组织经历了由企业竞争向价值链竞争、产业竞争向产业链竞争的转变；区域空间经历了由单个城市竞争向城市群竞争的转变。在这种背景下，世界各国、各地区纷纷融入区域融合发展的浪潮，积极探索多边合作组织、合作论坛等区域融合发展的新机制，从而实现区域自身和整体的利益最大化。如Ｇ２０峰会、亚洲经济合作组织的博鳌亚洲论坛、亚太经合组织的领导人非正式会议等，都是为跨行政边界的国家或地区搭建的区域合作机制与平台。这些沟通与协调机制的建立２００社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀协同发展的机制与模式研究在一定程度上避免了地区冲突，有效地促进了区域经济合作，提升了地区整体竞争力。（二）审视国内——探索跨域协调机制是实现区域协调发展的必然选择　　探索跨行政区边界的合作机制不仅是国际性的前沿课题，也是我国现阶段迫切需要研究的重要领域。我国经济发展已经由改革开放以来的“调动行政单元积极性”的发展阶段过渡到“突破行政区划联合发展、协同发展”的区域发展阶段。随着市场经济体制的逐步完善，政府管理体制改革也初见成效。“分灶吃饭”这种行政区独立发展的模式已接近瓶颈，政府和市场主体都认识到实现跨区域多元主体的合作才是实现共同发展的必经之路。当前，政府、企业和理论界跨区域的合作积极性空前高涨，而要实现跨行政区的合作，关键是要构建一套常态化的合作机制与沟通机制，保持多元主体的利益最大化。（三）聚焦京津冀——创新跨域协调机制是实现协同发展的有效方式　　完善和创新跨域协调机制是实现京津冀协同发展的关键环节。京津冀作为一个区域整体，其协同发展面临着生态空间、交通设施、公共服务的协同供给与协调配置，同时也面临着北京的“大城市病”、三地生态问题、区域发展差距悬殊、城镇体系结构失衡、公共服务水平落差明显等现实瓶颈。要解决京津冀城市群面临的区域发展不协调、不平衡问题，依然通过简单的跨区域合作或发挥北京核心城市的辐射外溢作用是远远不够的。当务之急是聚焦体制机制改革创新。中央及京津冀三地政府从统筹多元化的跨区域市场主体，从总体规划、消除行政壁垒、构建统一市场等方面积极有序推进协同发展，三地在产业合作、生态共建、服务共享等方面协同成效显著。但是，京津冀区域合作的动力仍然主要来自自上而下的政府推力，自下而上的市场推力仍需进一步挖掘。如何构建区域政府与市场合力的协同机制？如何创新产３００社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀蓝皮书业、科技、生态、交通、财税体制等领域的跨域协调机制？这些都是实现京津冀协同发展亟待研究的重大课题。二　理论基础与分析框架（一）理论探讨　　城市群的协同发展机制本质上是一套保障城市群内部要素自由流动与高效配置、产业有序转移与配套服务、科技成果异地转化与推广、公共服务均等化、生态共建共享的复合系统。具体来看，城市群协同发展机制是经济系统、社会系统、生态系统、空间分工系统的相互联系与耦合（毛汉英，２０１７；王浩等，２０１７），包括产业疏解、转移与承接机制（马淑萍，２０１６；王辉、张明，２０１６；周桂荣、任子英，２０１７）、城乡系统耦合与空间分工机制（王建廷、黄莉，２０１５）、环境协同治理机制（郭炜煜，２０１６；李惠茹等，２０１６；何树臣等，２０１６）；人口调控、结构优化与基本公共服务均等化保障机制（高树兰，２０１６；辜胜阻等，２０１７；李国平、罗心然，２０１７）；交通基础设施联通机制（李玉涛，２０１５；孙明正等，２０１６）；创新主体协同机制等（陈诗波等，２０１５；李京文、李剑玲，２０１６；颜廷标，２０１６；郭斌，２０１６）。因此，要实现城市群的协同发展，需建立和创新长效机制，使城市群内部各城市立足比较优势，发挥“１＋１＋１＋…＞ｎ”的协同效应，实现城市群整体经济、社会、生态的综合效益最优化。推进京津冀城市群协同发展的当务之急是创新协同发展机制与模式。一方面是要建立统筹三地的协调机制。在政府层面，目前京津冀地区在政府的横向协调方面已经建立联席会议制度，未来应探索建立城市群管理协调模式，完善统筹“三地四方”的协调机制，同时要编制并公布京津冀协同发展的专项规划（方创琳，２０１７）。在市场层面，跨区域商会、协会、联盟等市场组织引导要素高效配置的机制有助于非首都功能的异地对接和区域市场融合（周立群，２０１６）。在土地利用方面，《全国土地利用总体规划纲要４００社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀协同发展的机制与模式研究（２００６～２０２０年）》的出台客观要求京津冀在耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模三个方面进行相应调整，因此建立城乡统一的建设用地市场，制定土地整理和复垦的政策，来满足京津冀三地差异化需求势在必行（高国力，２０１７）。另一方面是要创新协同发展新模式。在传统的北京单中心结构模式、京津双核的“双城联动”模式（周立群，２０１６）基础上，创新协同发展新模式。如建设多圈层的“反磁力中心”，出台新城、中小城市和小城镇等“反磁力中心”对特大城市核心区人口吸引的政策，以解人口调控之困（孙久文，２０１６）。再如雄安新区的集中疏解地模式。但雄安新区要建成非首都功能的集中承载地，必须创新土地利用模式、投融资模式、人才吸引模式以及同周边地区融合发展模式（孙久文等，２０１７）。（二）国际经验1􀆰英国东南部城市群：顶层设计与多维规划的生态协同治理机制在２０００年，英国东南部城市群（大伦敦地区）空气污染十分严重，不仅包括工业污染的排放，同时包括生活废气排放。部分地区居民拥有机动车数量超过８０％，道路交通对氮氧化物排放贡献率达８０％，一氧化碳排放贡献率达９８％。大伦敦地区通过顶层设计和多项规划建立起城市群生态协同治理机制，有效实现了英国东南部城市群生态环境的优化。第一，以城市群为整体，创建综合管理局统筹规划和治理生态环境。２０００年伦敦城市群成立大伦敦政府和大伦敦管理局（ＧＬＡ），负责统筹３２个行政单元的生态管理事务。ＧＬＡ制定了《大伦敦地区空间发展战略规划》（以下简称《大伦敦规划》），组建绿色产业部门，同时设立碳基金、环境改善基金和绿色能源基金等“绿色”财政项目。第二，调整城市群土地供给结构，保障城市群绿色空间。一是建设绿带环工程。１９３８年的《绿带法》提出将大伦敦城市群的第三环建成直径１６千米绿带环，并以此作为城市居民的休闲空间；明确要求绿色空间（私人花园、运动场地、高尔夫球场、森林公园等）和水面的面积要达到２／３。二是建设绿色廊道。２００４年“绿带”的概念演化为“绿色空间”，即绿色植被所覆盖的基础设施及城市空５００社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀蓝皮书间。第三，制定严格的制度政策，保障生态治理成效。一是制定严格的绿色减排目标。《大伦敦规划》中提出，２０１３～２０１６年减排２／５，远期目标到２０３０年实现零排放。二是建立空气质量监测制度。具体的措施是建立空气质量管理区，对交通要道、车站和大型停车场的空气质量进行实时监测和评价，对排放超标的地区和企业进行公示并严厉处罚。三是建立规范详细的废弃物处理制度。管理局将垃圾分为工业垃圾、生活垃圾和商业垃圾三类，并制定详细的分类处理标准。严格要求工业垃圾和商业垃圾的回收利用率要高于２０％，对于生活垃圾再细分为厨房和花园垃圾类、玻璃类、油类、纸类、金属类和塑料类，由政府免费向居民发放分类垃圾袋，居民负责生活垃圾的分类堆放，再由垃圾回收部门进行统一回收，建立起循环经济体系。四是建立绿色生产生活体系。政府以清洁能源技术为依托，实现交通体系和产业体系的绿色化升级，并鼓励市民绿色出行，保障了经济系统生态化发展。2􀆰日本东京城市群：中央主导的区域性行政协调机制东京城市群是由单中心向多中心多圈层演化而形成的紧凑型城市体系。核心城市东京也面临过由于集聚不经济导致的贫富悬殊、环境污染、治安混乱、社会失序等“大城市病”现象。企业家主导制造业技术密集化升级和政府主导卫星城、轨道交通项目建设的双向行动，共同推动功能向外圈层疏解，并形成千叶县、埼玉县等多个次中心卫星城，共同构成紧密联系的城市群系统。这种网络化结构的形成不仅得益于高密度的轨道交通体系，更得益于中央政府主导下的区域性行政协调机制。中央主导建立首都圈规划。日本政府自２０世纪５０年代兴起“首都圈整备规划”后，经历１９５８年、１９６８年、１９７６年、１９８６年、１９９９年五次调整，形成了较为完备的区域空间规划指导体系，为日本政府进行首都圈层的规划提供了政策指导和法律依据。现行的这套规划体系是以政府规划部门为核心，以法律体系和配套政策为保障构成的规划系统。在机构设置方面，成立隶属中央、统筹地方的规划核心———大都市圈整备局。１９７６年成立隶属中央国土厅下的大都市圈整备局，负责主持和领导各项规划工作、协调各地方政府规划部门的规划权责。这种做法不仅保证了首都圈规划和全国性规划体６００社会科学文献出版社版权所有，重庆市委党校下载使用京津冀协同发展的机制与模式研究系的一致性，更与地方政府形成主导与从属的关系，有利于规划指令的执行。在立法保障方面，制定多项法律政策确保规划实施。如１９５０年的《首都圈建设法》，１９５３年的《首都圈整治法》，以法律形式将“东京都”规划为一个整体，并赋予东京都建设委员会以管理和监督的职权，统筹管理东京都地区的规划建设事务，有效保障规划的落实。在政策配套方面，政府加大财政金融配套政策的实施力度。政府制定了多项政策，加速工业、教育和部分商务功能设施向周边地区分散疏解。如设立财政转移支付制度，制定疏解企业的税收减免政策，设立产业转移专项基金等。跨行政区划的区域协作机制。东京城市群探索出“锥形”区域性协调机制，即“垂直机制”的中央—地方行政体制和“水平机制”的地方政府及自治组织横向沟通协调机制。“垂直机制”即“中央—地方”的行政垂直性管理机制。这种权力的集中和分散在规划实施的过程中有利于避免重复沟