BCG国际比较视野下的京津冀协同发展研究20页

2017年3月周园、林洁婕、于冬国际比较视野下的京津冀协同发展研究目录1.摘要12.聚焦大城市群发展23.国际和国内领先城市群的协同54.领先城市群系统发展的举措与京津冀协同对标104.1基础设施协同对标114.2产业协同对标124.3社会发展协同134.4机制支撑：明确政府和市场的作用14波士顿咨询公司·中国发展研究基金会2017年3月1.摘要城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是经济体参与全球竞争的主导形态。京津冀地区覆盖中国2%的国土面积、8%的居住人口和10%的经济总量，作为中国政治、文化中心所在地以及北方经济的核心区域，具有发展成为世界级城市群的巨大潜力。发达国家经验证明，邻近都市圈通过差异性产业结构互补和多元化生产要素流通能够扩大区域间协同效应，实现整体综合竞争力持续提升，推动所在城市群逐步发展成为引领经济增长与技术创新的全球性支柱。区域内各级城市在发展中形成各自明确而独特的定位，主核、次核及中小型城市构成完整梯度结构，分工协作，能够使生产要素的形成和聚集与生产效率的优化和提升交互构成良性闭环，为经济可持续发展提供基础。在中国经济高速发展的过程中，城市间协同发展水平明显滞后。城市群分散无序建设和产业的同质化发展在造成资源浪费和产能过剩的同时显著提高了经济运行的系统性风险。城市间基础设施建设统筹不足，产业集群合作共赢机制缺失，要素资源双向流动条件受限均制约了城市群释放其潜在的能量，发挥其应有的功能。京津冀地区在中国众多城市群中具有特殊性，也有典型性。京津冀协同发展的破题一方面有助于提升首都经济圈的整体活力，一方面也将为崛起中的各大城市群提供范例借鉴。基于对京津冀城市群的调研分析，以及对国内外可比案例的对标研究，本报告从基础设施、产业发展、社会发展和支撑机制四个方面对京津冀协同发展的现状和挑战进行了系统化梳理，并提出了改进和优化调整建议。在基础设施方面，京津冀区域在城市圈连通性提升上已经取得了一定成果，然而与领先城市群相比仍然有显著的差距。在地方利益博弈的驱动下，区域间交通网络存在显著缺陷，与大量的公共投入不尽匹配。在产业发展方面，与国际领先城市群以都市圈为单位形成差异协同的产业格局相比，京津冀城市间过大的产业极差导致京津冀三地产业协同受阻，北京、天津的生产要素资源并未充分外溢转化为河北的生产力。在社会发展方面，京津冀公共资源分配的严重不均和协同的显著不足是要素资源流动不畅的重要原因。在支撑机制层面，顶层设计仍有待进一步细化下沉，而市场自发的协调机制尚未形成。在进一步推进京津冀协同发展的过程中，需要打破城市界限和政策藩篱，改善连通性，推动多形式、多主体的跨区域合作；在公共服务方面，借鉴国内既有经验，逐层打破行政区隔，降低要素流通障碍；在机制层面，明确政府和市场的差异化角色和作用，一方面通过合理有效的政策组合提供变革推力，一方面通过鼓励引导私营部门参与增强发展活力，从而实现全域发展的实质性、全面性、持续性突破。国际比较视野下的京津冀协同发展研究波士顿咨询公司·中国发展研究基金会2017年3月国际比较视野下的京津冀协同发展研究22.聚焦大城市群发展改革开放以来，中国经历了世界上有史以来最大规模的城市化。1980年，中国只有20%的人口居住在城镇，2016年这一比例已经达到57.35%，年均增长超过1个百分点。大规模而快速的城市化，被认为是过去经济快速增长的重要推动力。随着中国经济步入新常态，国际经济仍在深刻调整中，中国经济面临较大的下行压力，人们对城市化继续推动中国经济增长寄予厚望。然而，国际经验表明，经济的增长必定伴随着城市化，但城市化并不必然带来经济增长。从历史上看，马来西亚、巴西等经济体在过去30多年里城市化率稳步提升，但经济增长表现乏力，人均国民收入与美国的比值长期停滞；而韩国、日本和中国等国家的人均GDP相对于美国有较快的提升，城市化水平也持续提高（参阅图1）。因此，城市化对经济增长是否存在强劲的推动作用，在很大程度上取决于城市化的内在动因和模式。在过去数十年里，全球城市化的一个显著趋势是，城市化并非在各个地区以同样的幅度增长。世界变得越来越不“平”，人口围绕城市群集聚的趋势明显。从1950年到2015年这半个多世纪里，全球城市的总数从300个增长到1700个，而前20大城市群的人口占全世图1：纵观历史发展规律，经济的增长必定伴随着城镇化，但城镇化不能保证经济增长0.00.10.20.30.40.50.60.70.80.91.0020406080100收入与美国比值（美国=1）城镇化率（%）中国'70中国'05中国'14韩国'70韩国'05韩国'14日本'70日本'05日本'14马来'70马来'05马来'14巴西'70巴西'05巴西'14人均GDPvs.城镇化率来源：UNCTAD(UnitedNationsConferenceonTradeandDevelopment)。波士顿咨询公司·中国发展研究基金会2017年3月国际比较视野下的京津冀协同发展研究3界人口的比例从11%上升到18%，城市群的发展速度远远高于世界整体发展速度（参阅图2）。以美国为例，就业和人口向11个大城市群集中的趋势也愈加明显。不仅如此，经济图2：人口向大城市群集中的趋势爪哇长江中游京津冀成渝珠三角长三角日本太平洋美国五大湖美国波士华欧洲西北部大马尼拉圣保罗-里约马哈拉英国中南部德里墨西哥湾城南印度首尔开罗-亚历山大南加利福尼亚3%31%2%2%2%1%38%21%19%56%23%12%1%64%1%13%18%3%8%1%1950年世界20大城市群人口数量5000万1000万锥体高度代表人口数量x%(占全国人口比例)城市群名称爪哇长江中游京津冀成渝珠三角长三角日本太平洋美国五大湖美国波士华欧洲西北部大马尼拉圣保罗-里约马哈拉英国中南部德里墨西哥湾城南印度首尔开罗-亚历山大南加利福尼亚全球城市2的总数从1950年的300个增长到2015年的1,700个，而前20大城市群的人口占全世界人口的比例由1950年的11%上升到2015年的18%，城市群发展速度远高于世界整体发展速度56%11%55%9%8%6%5%54%18%17%55%39%19%3%3%27%2%61%28%8%2015年世界20大城市群人口数量200020252050200020252050就业人口以美国为例，就业与人口向十一大城市群1集中的趋势预计愈加明显来源：联合国经济与社会事务部人口司；America2050prospectus；BCG分析。1美国的十一大城市群包括：ArizonaSunCorridor,Cascadia,Floria,FrontRange,GreatLakes,GulfCoast,Northeast,NorthernCalifornia,PiedmontAtlantic,SouthernCalifornia,TexasTriagle2人口大于30万人。波士顿咨询公司·中国发展研究基金会2017年3月国际比较视野下的京津冀协同发展研究4产值和技术创新也在以城市群为单位集中。城市群已经成为世界经济的重要支柱，当前全球40多个城市群，以20%的人口贡献了全球近50%的GDP。在全球化背景下，城市群形成强强联合的经济命运共同体，成为打造竞争力的关键。城市群享受要素集聚和产业集群的红利，是经济体中最活跃和有创新力的地区，事实上成为经济体参与全球竞争的主导形态（参阅附录“为什么城市群如此重要”）。正是认识到城市群在现代经济以及全球竞争格局中的重要性，在中共十八届三中全会之后，中国明显加快了城市群的发展步伐。在2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中，将发展城市群作为优化城市空间布局和形态的关键手段。此后，《京津冀协同发展规划纲要》（2015）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等纲领性文件陆续出台，城市群在中国城市化乃至整个国民经济发展中的战略性地位愈加凸显。京津冀地区是中国的政治、文化中心，也是中国北方乃至整个东北亚的重要经济增长极。京津冀地区国土面积占全国2%，人口占8%，经济总量占全国的10%。京津冀城市群的协同发展问题早在20世纪80年代就被提出和讨论，但是推进一直缓慢。2013年以后，北京、天津、河北三地的协同发展加速推进，力度不断加大，在产业、交通、环境治理、规划等诸多领域的协同上取得积极的进展。但是，如果与世界发达国家的成熟城市群以及国“世界人口集中在少数几个大城市中，经济活动的分布更加不平衡。如果顺着经济发展的扶梯不断向上攀登，从制造基本商品到重大的创新活动，世界变得越来越不平坦。”“如今的超级区域是指拥有5000万到1亿人口的区域，他们创造了数千亿乃至上万亿的经济产出。”—《你属于哪座城市》作者理查德·弗罗里达，马丁繁荣研究院学术主任“从区域经济的角度，本质上不存在美国经济、中国经济、德国经济、或巴西经济；实际上，国家经济是由一系列都市圈/城市群经济组成的网络。”—《大都市革命》，布鲁斯·凯茨与杰尼弗·布拉德利，布鲁金斯学会“我们对美国40多个产业集群的研究表明，竞争力强的产业集群往往创新能力也强。实际上，产业集群自身的创新能力是竞争力的强有力驱动因素。”—斯科特·斯特恩，麻省理工大学教授、科技创新创业与战略管理项目主席为什么城市群如此重要波士顿咨询公司·中国发展研究基金会2017年3月国际比较视野下的京津冀协同发展研究5内长三角、珠三角城市群对标，京津冀城市群的发展还比较落后，协同水平低，制约其向世界城市群迈进的步伐。有鉴于此，本报告将在总结全球和国内领先城市群发展经验的基础上，通过发展现状对标，并根据城市群协同发展衡量指标体系进行定量评估，分析京津冀城市群协同发展上存在的突出短板，并提出针对性的建议。3.国际和国内领先城市群的协同从发达国家的历史经验看，人口向城市群的集聚可以分为起步、集中、饱和三个阶段，城市群人口占全国比例最终达到50%-60%。在起步阶段，城市化率低于30%。当城市化率在30%-70%之间时，人口加速在大城市群集聚。当城市化超过70%时，城市化趋于平稳，一些国家甚至会出现逆城市化，此时核心城市群人口占全国比例的上限也在50%-60%，之后呈饱和或缓慢下降趋势（参阅图3）。以美国为例，在这一阶段形成了3个人口在2000万以上的城市群。从中国城市化的进程来看，在未来20-30年城市化将趋于稳定，城图3：城市化阶段与城市群人口集中度80%40%60%80%100%020%40%60%20%0中国有望在20-30年2内达到城市群的成熟形态，以5大城市群3聚集全国50%-60%人口城市化率日本美国英国韩国中国3集中（城镇化率30%-70%）饱和（城镇化率70%）城市化率与城市群人口集中程度分布规律起步（城镇化率30%）50%以美国为例，最终形成了3个人口2000万以上的城市群核心城市群人口占全国比例上限为50%-60%，之后呈饱和或缓慢下降趋势城市群1人口占全国比例来源：UnitedNationsPopulationDivision；BCG分析。1城市群人口大于2000万。2中国目前城镇化率56%，对标美国、日本、英国、韩国城镇化率从56%增长到70%-80%需要约20-30年时间。3包含京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游城市群。波士顿咨询公司·中国发展研究基金会2017年3月国际比较视野下的京津冀协同发展研究6市群也有望达到较为成熟的形态，5大城市群地区将聚集全国50%-60%的人口1。城市群是城市发展到较为成熟阶段的空间组织形式，其核心特征是城市之间的共享协同。在城市群的发展早期阶段，往往一次出现若干核心城市，有的是“主核+次核型”，如纽约+波士顿+华盛顿+费城，有些则是“中型核型”，如科隆+杜塞尔多夫+埃森+多特蒙德+杜伊斯堡，此阶段城市之间尚无明显协同。随着城市化水平的提升，主核和次核城市都不断长大，出现了都市外延化，围绕核城市形成了若干大小不等的都市圈，以都市圈为单位出现城市群内部协同，通过都市圈外溢带动周边，解决大城市病问题。当城市化率进