社科院一带一路为改革全球治理体系提供平台和动力2019414页

1   Policy Brief No. 201903 April 24, 2019 本文已发表于《世界知识》2019年第9期 任琳：[e-mail] 冯维江：[e-mail] 王碧珺：[e-mail] 吴国鼎：[e-mail]   “一带一路”： 为改革全球治理体系提供平台和动力  “一带一路”补充了既有国际机制的不足任琳不久前参加国际会议，有一位外国学者询问“一带一路”倡议与全球治理之间存在什么关系？他认为，“一带一路”框架下达成的合作更多的是依据双                                                             * 任琳，中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室主任、副研究员；冯维江，中国社会科学院世界经济与政治研究所国家安全研究室主任、研究员；王碧珺，中国社会科学院世界经济与政治研究所国际投资研究室副主任、副研究员；吴国鼎，中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室副研究员  2  边投资协定，落实的是实际的经济合作项目；而全球治理则体现为多边的治理规则和体系，更侧重于规则、规范和理念层面。恰当回应此类问题，将有助于加深世界各国对“一带一路”倡议的理解，创造良好的国际舆论环境，增信释疑。众所周知，“一带一路”倡议具有开放、包容、均衡、普惠的根本特征。但目前国际上也存在一些声音认为“一带一路”倡议是由中国主导的，以“双边经济合作”为主，因而其与人们惯常理解的国际上通行的多边规则体系不一样。事实上，“一带一路”倡议与全球治理之间不仅不矛盾，还有利于增信释疑和共同发展，并将进一步对全球合作治理产生积极的、建设性的作用。2019年3月26日，习近平主席在巴黎出席“中法全球治理论坛”时指出，当下全球治理存在着“四个赤字”，即治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字——这次的提法与以往相比多了一个“信任赤字”。“一带一路”倡议与全球治理的目标从根本上是趋同的，在致力于借助全球多边治理规范推动贸易投资便利化、促进世界经济朝着健康和可持续的方向发展方面是一致的；而且“一带一路”倡导的互联互通、合作治理、共谋发展将有助于改善当前全球治理所面临的一系列“赤字”问题。简单梳理“一带一路”倡议与全球治理的关系，大概可以分为三个层次：第一，从器物层面看，“一带一路”具体项目落地将有助于促成共同、包容和可持续发展。“一带一路”倡议提出这五年以来，已经有很多基础设施建设项目落地，包括铁路、公路、航空、航运、管道、口岸、产业园区、能源、综合信息网络等各种类型。在这个意义上，“一带一路”框架下诸多项目的落地恰恰是全球治理的器物基础。这些基础设施建设无疑将对实现全球治理的良性发展和促进世界经济发展产生基础性和培育性的作用。由此可见，“一带一路”倡议与全球治理两者在目标和理念上是共通的，只不过全球治理集中关注规则和制度，而“一带一路”倡议还强调“器物”对于实现全球治理目标和理念的基础性保障作用。“一带一路”框架下的项目建设不断落地，也是中国参与全球治理，提供全球公共产品，促进全球经济健康、可持续和包容性增长的具体实践。第二，从制度层面看，“一带一路”对全球治理机制具有增量贡献。国际上 3  一些舆论说“一带一路”建设“不讲规则”，但如果从制度层面去看的话，“一带一路”建设事实上并不是无序的，其也为国际社会增加了很多制度供给。例如，亚洲基础设施投资银行、新开发银行等为国际社会提供了更多的融资便利。“一带一路”合作的起点是让各合作方都感到较为舒适的双边沟通方式，但随着合作的推进，也逐渐地形成了一些有效的、广泛适用的规则。与以往相比，这套制度可能会比较凸显区域特色，但其并不是“无规则的”和“无序的”。“一带一路”建设正是依托于不断的制度创新（不仅是增量制度，还包括公私合营PPP等方式创新）才得以不断推进的，同时这些制度建设也不断增补到了当今全球治理体系的构成当中。还有一些国际舆论说“一带一路”建设是“无标准的”或“低标准的”。但事实上，中国的产业部门在“走出去”的过程中，是非常重视国际标准的。在“一带一路”建设初期，其可能是一种“软标准”，注重舒适性，但是慢慢地随着合作经验的积累与合作机制的不断健全，这些标准也会变得越来越“硬”、越来越“实”、越来越具备契约精神。国际上还有一些负面声音认为，“一带一路”倡议是要推翻既成的国际规则和制度体系，“另起炉灶”。但事实上，“一带一路”建设非常积极地在与一系列现有国际合作机制对接、融合和协同发展。如亚投行的很多项目就是开放竞标的，并跟世界银行等既有多边组织机构存在很多合作。第三，从理念层面看，“一带一路”倡议显示了中国向世界贡献中国智慧、积极参与全球治理理念塑造与完善的诚意。“一带一路”倡议在实践层面践行着塑造人类命运共同体、新型国际关系、正确义利观等理念。当前国际社会上存在着诸多反全球化的声音，虽然有其不合理性，但也反映出全球化进程中的确存在诸多问题和不足，亟需新思想、新理念和新思路予以应对。通过“一带一路”建设的具体实践，中国围绕全球治理提出的新思路得以践行。冯维江“一带一路”倡议是习近平主席提出的，为了理解“一带一路”与全球治理的关系，有必要重温习主席的讲话。习主席在推进“一带一路”建设工作五周年的座谈会上指出，共建“一带一路”正在成为中国参与全球开放合作、 4  改善全球经济治理体系、促进全球共同发展繁荣、推动构建人类命运共同体的中国方案。“一带一路”建设不仅是经济合作，还是完善全球发展模式和全球治理、推进经济全球化健康发展的重要途径。从这个角度来说，双边合作是途径，但不是唯一的途径。的确，当前“一带一路”框架下的务实合作有很多是从双边起步，中国与“一带一路”参与国签署了不少双边备忘录。这是因为双边协商牵涉面较小，磋商成本较低，利益融汇点比较集中，容易达成共识并迅速启动。从“早期收获”的角度看，这样做是完全正确的。但这也可能造成共建“一带一路”以双边合作为主的“刻板印象”。如果看一下“一带一路”的六大经济走廊，就能发现除了中巴经济走廊是中国和巴基斯坦双边合作共建为主之外，其他中蒙俄、新亚欧大陆桥、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛和孟中印缅经济走廊都涉及三个或三个以上的国家。所以“一带一路”倡议从本质上说不是多个双边机制的联合体，而是区域性乃至全球性的治理安排。共建“一带一路”倡议框架下的合作谅解备忘录（主要以双边形式签署）大致可分为三类。第一类是由中国发改委与其他国家的对口机构签订的，这类备忘录侧重于围绕项目合作来签署。这类备忘录往往聚焦交通、能源、产能合作等具体领域的项目及相关的政策协调。第二类是中国商务部和其他国家的对口部门签署的合作文件，主要致力于促进经贸投资便利化，推进经贸合作机制建设、海外园区建设等。第三类是中国外交部出面代表政府和其他国家签署的，这类协议更多地反映中国与相关国家及该国所处地区全局的关系。三类备忘录或协议中，第一类聚焦项目的备忘录或协议更强调双边合作。第二类虽然是双边签署，但其背后的贸易投资自由化安排的逻辑是一套完整的、开放的、可以多边运用和拓展的“秩序”。中国与不同国家签署类似的备忘录或协议，可以共享精神实质上相类的一套制度安排。如果类似的制度安排和理念能够得到更多的国家接受，那就可能通过一系列双边协议达成一个区域层面乃至全球层面的、大的多边安排。第三类备忘录或协议反映了中国和相关国家在更高层面开展协调，甚至共同引领“一带一路”有关区域合作的意愿，一定程度上蕴含着通过全面共商共建共享来推进 5  区域及全球治理改革的诉求。二战以来形成的一套全球治理体系亟需改革，以适应最新的国际体系变化和新的全球力量对比情况。如果最新的变化不能及时反映到全球治理体系之中的话，就会造成治理体系的滞后，最后会限制全球经济增长的潜力。“一带一路”倡议恰恰为改革全球治理体系提供了平台和动力。“一带一路”倡议补充了既有国际机制的不足。习主席在中法全球治理论坛上提出破解治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字这“四大赤字”。这四个方面的赤字可以划分进任琳老师前面提到的“器物”“制度”“理念”三个层面之中。其中，信任赤字主要源自观念层面，由于先验地将对方置于对手或对立面的立场，从而将对方的行为和意图一律按恶意来解读，这会造成信任赤字的扩大。治理赤字更多产生于规则层面，由规则的不充分、不完善带来。和平赤字与发展赤字则更多与器物层面建设的不足有关。所谓发展，归根结底就是提升生产力，而和平则是要为生产力的提升创造和维持一个稳定的环境，这些其实都是器物层面需要做的事情。“一带一路”建设恰恰涉及这三个层面，有助于弥合“四大赤字”。例如在器物层面，如果“一带一路”项目能够比较顺利的落地，相关的欠发达国家的人均收入和就业机会就会增加。一些国家部分年轻人因为缺乏工作机会、收入水平长期得不到改善，可能成为社会的不稳定因素，但是如果有了“一带一路”建设带来的发展机会，他们就会由潜在的“暴力因素”转化为富有建设性的生产力。“一带一路”在推进全球治理体系改革的同时，也注重维护和保留原有全球治理体系当中有效的那一部分。以亚投行为例，亚投行的存在本身就推动了全球治理体系改革。在二十国集团（G20）初建立全力应对国际金融危机的时候，各方就布雷顿森林机构改革取得了一些共识，但是后来随着危机的缓和，这些改革也逐渐失速了。以亚投行为代表的外部新机制的兴起则对布雷顿森林机构改革形成了同侪压力，提升了既有全球治理机制改革的效率。当然，亚投行同既有体系总体上是互补的，在实际运作中也确实遵循了现有机构很多行之有效的方法。审视亚投行已经公布的投资项目，其中很多都是和亚洲开发银行、世界银行共同开展的，而与这些机构合作的项目，亚投行也往往采取上述机构的政策标准。例如， 6  亚投行成立后的首批四个贷款项目，有三个都是与现有国际多边组织的联合融资项目，包括与世界银行共同融资的印度尼西亚国家贫民窟改造升级项目，与亚洲开发银行共同融资的在巴基斯坦开展的国家高速公路M‐4项目，以及与欧洲复兴开发银行联合融资的杜尚别-乌兹别克斯坦边界道路塔吉克斯坦境内路段改善项目等。其中，在巴基斯坦国家高速公路项目中，亚投行明确表示采用亚开行的《保障政策声明2009》，因为它符合亚投行的协议条款，与亚投行的环境和社会政策以及相关的环境和社会标准的条款实质上一致，并且亚开行为确保遵守《保障政策声明2009》而制定的监测程序符合本项目的需要。由此可知，“一带一路”建设并不是在任何项目或者在任何问题上都要“别出心裁”。现有机制中的合理部分，其会毫不犹豫地采用。从国际投资治理和“竞争中立”规则的视角能看到什么王碧珺我的研究领域主要是国际投资。就这个领域来说，“一带一路”建设无疑是中国参与国际投资治理的重要平台。在全球经济治理体系中，贸易领域有世界贸易组织（WTO），金融领域有国际货币基金组织（IMF），然而在投资领域却没有一个全球性广泛的多边投资框架以及相应的支持机构。现有的几个在投资领域的多边治理框架虽然提供了一定的投资保护和便利功能，但存在着明显的局限性。首先，世界银行下的解决投资争端国际中心（ICSID）和多边担保机构（MIGA）分别以投资后的争端解决和投资担保为主。其次，在WTO框架下的《与贸易有关的投资措施协定》（TRIMs）和《服务贸易总协定》（GATS）虽然与投资规则直接相关，但其主要服务的还是贸易。目前国际投资治理已经进入了一个非常关键的时期。截至2017年底，全球一共有3322个国际投资协定，其中89%都是双边投资协定，剩下的11%都是各个区域FTA里面涉及投资的相关章节，因此是非常零散的。而且在2017年，新达成的国际投资协定数量已经比终止的国际投资协定数量要少了——当年共达成了18个国际投资协定，同时有22个国际投资协定终止。这无疑说明国际投资治 7  理体系面临着非常重要的变化。双边投资协定目前也是中国参与国际投资治理的主要形式。但是中国目前已经签署的双边投资协定绝大部分还是基于中国是一个资本输入国的立场。在上世纪