职能部门变革的基础论析kdh

职能部门变革的基础论析王资峰摘要职能部门变革主要是指部门间结构-功能关系的重组，旨在提高行政效率。大部门体制是目前比较热点的职能部门变革，然而对于职能部门变革基础的研究较少。职能部门变革的基础主要是部门分工与协作的关系问题。研究表明，专业化分工悖论导致部门协作的产生与发展。由于职责边界所引发的核心职责与边缘职责问题，加上特殊利益的影响，部门协作出现结构-功能悖论。结构-功能悖论表明，职责导向与目标导向是两种不同价值取向的组织变革，部门协作必须建立作目标导向的原则之上，目标导向的组织变革是政府职能部门未来的发展方向。关键词职能部门职责边界职责导向目标导向组织变革专业化分工在提高部门效率的同时，会引起管理活动总体效率的下降。专业分工引发的部门利益成为提高总体效率的障碍，加上信息共享不足、技术能力片面和工作视角狭隘等缺陷，出现专业化悖论。部门协作由职责边界与共同目标的冲突引起。职责边界是部门隔阂的起源，共同目标势头消除部门隔阂。特殊利益强化了部门各自为政的倾向，阻碍着部门协作。共同目标只有与部门特殊利益相容时，才能推动部门协作发展。当面对总体管理目标的时候，职能部门间缺乏基于目标导向的有机联系，导致职能部门间即使没有真空地带，也难以完成共同目标，出现结构功能悖论。组织变革旨在突破结构功能悖论。职责导向和目标导向是两种组织变革原则，分别以各自方式为部门协作开辟道路。与职责导向相比，目标导向成为部门协作和组织变革的基础。1部门分工与行政绩效专业分工旨在提高部门行政效率，提高管理水平。然而专业分工形成的职责边界却抑制着政府总体效率，尤其在部门行政外部性较高的情况下更是如此。部门特殊利益源于组织生存和发展的一般需要，即部门自成立之日起就具有独立于其行政职能的特殊利益诉求。部门特殊利益不仅影响着部门行政绩效，而且影响政府总体行政绩效。部门分工最终导致专业化分工悖论的产生，即政府试图提高行政绩效的职能分工反而阻碍着政府绩效改进。1.1专业分工的得失分工能够提高效率。这个思想早在英国古典经济学家亚当•斯密那里就得到深刻阐述。作为政治经济学家，他不忘加上一条，交换同样能够提高效率。因此，分工以及基于分工的910市场交易就成为增加社会福利的必由之路。至于分工在管理学中受到重视，则是到泰勒提出科学管理理论的时候才初露端倪。泰勒及其追随者们不遗余力地用实践检验他们的理论，并花费大量精力总结发展和宣传科学管理理论。科学管理理论在人类思想历史中写下浓重一笔，它让人们对“专业分工提高效率”的观点深信不疑。分工能够提高劳动效率，是以分工能够提高熟练程度为基本出发点的。就分工所形成的一个个单独工种而言，效率的确提高了，甚至还有新的发明创造出现。然而马克思较早表现出对分工的忧虑，他认为分工把人类异化为机器体系的一部分，成为片面的个体。个人成为片面的个体，正是职能部门成为片面组织的起点。当基于分工而形成的职能部门成员都关注某个方面的问题时，职能部门就成为仅仅关注某个方面问题的组织了。这样，职能部门就成为视野狭隘的片面组织。韦伯的官僚制理论为基于分工的片面组织提供了存在的合法性。他认为建立在科学合理分工基础上的科层制组织，具有专业高效和确定性强的特征，有助于实现组织目标。韦伯与马克思一样，也注意到基于分工的科层制组织对人性的限制与塑造，并表现出对其前途的担忧。然而真正对科层制组织提出质疑的是现代组织社会学家和管理学家。默顿指出，“一个人要想生活，就必须去工作，要想工作，就必须接触到工具，而要想接触到工具，就必须被官僚制组织雇用。”1“官僚制组织被组成为一个从属的、正式的群体。在这种按照社会期望组织起来的网络中，规范化的反应是靠群体成员们情感性的态度维持的。因此，整个群体的方向都趋向于非人格化的、从属的规范，他们已经和这些合法的规定结合为一体，任何不遵从这些规范的表现都将造成和这些人的对抗。”2罗森茨韦克、明茨伯格等人从不同角度对基于分工的机械组织进行了批评。罗森茨韦克认为，“我们的重要目的是了解和认识组织的动态复杂性，而不是为了发展菜谱式的死板板的处理方法，而把现实世界简单化。”3明茨伯格指出，“政府官僚机构不具备利润和销售指标来监控其总体工作表现，同时又在更为高强度的政治监督之下运作。这样，比起私人领域来，它把权力分散到相对独立的分部中的能力就会有更多的限制。”4关于专业分工的争论表明，专业分工本身既存在着提高局部效率的因素，也存在着阻碍整体绩效的因素。究竟哪种因素发挥作用更显著，需要视情况而定。对于那些相对独立的工作领域，专业分工提高局部效率，不至于对其他相邻领域产生不利影响，那么明晰的专业分工就是可取得。然而在那些联系比较密切的工作领域，专业分工在提高局部效率的同时会对其他有关领域造成不利影响，明晰的专业分工就需要斟酌使用了。明晰的专业分工之所以会在外部效应突出的工作领域产生消极影响，乃是因为分工形成的部门间工作焦点差异、信息不对称、标准差别等因素，使得任何职能部门对不回关注到全局事务。然而外部性突出的工1罗伯特·K·默顿．官僚制结构和人格，彭和平竹立家等编译．国外公共行政理论精选[M]．北京：中共中央党校出版社1997年版，96页。2罗伯特·K·默顿．官僚制结构和人格，彭和平竹立家等编译．国外公共行政理论精选[M]．北京：中共中央党校出版社1997年版，103页。3[美]弗里蒙特•E•卡斯特詹姆斯•E•罗森茨韦克．组织与管理——系统方法与权变方法[M]．北京：中国社会科学出版社，1985年4月第1版，20页。4[美]海尔•G·瑞尼．理解和管理公共组织（第2版）[M]．北京：清华大学出版社2002年版，205页。911作领域恰恰需要发挥职能部门的合力，共同达成管理活动目标。这就使得有机弹性组织深受欢迎。1.2部门的特殊利益政府职能部门特殊利益如同其他组织的特殊利益一样，是伴随部门成立而产生的。巴纳德通过对组织平衡条件的分析，认为组织要维持其生存和发展，需要从周围系统中吸收人力、资源、信息等能量，同时要为那些加入组织的人们提供相应的报酬，以维持组织对人们的吸引力和凝聚力。公共选择理论对政府组织及其官员追逐私利的特性做了深刻论述，“该理论的基本前提是官僚化的官员，如同社会的其他代理人一样，很大程度上被自我利益所驱动（不是唯一的）。”5公共选择理论家对政府职能部门特殊利益诉求的评论，是从市场上的理性人假设推演而来的。他们认为既然经济市场中的组织与个人都是追求自身利益的，由于政治行为中活动着的组织与个人仍然是从市场上出来的组织与个体，那么应当也是理性的组织与个体。值得注意的是，部门特殊利益并非部门所有的利益，仅仅是那些超出其履行职责功能所必需拥有的权利和权益。根据传统政治理论的观点，政府组织是不应该有其自身特殊利益的。然而从政治实践看，这个观点仅仅是一种价值判断而已，与事实不符。政府职能部门的特殊利益实际上包括部门领导者、普通成员的特殊利益。理论研究表明，职能部门普遍存在着扩张权力、扩大规模等自我膨胀趋势。“工作的膨胀只是为了填满用于完成这一工作的时间。”6“官员数目和工作数量相互之间完全没有关系。受雇人员总数的增加是受帕金森定律支配的，工作量是否增加、减少还是消失同样也是如此。”7与作为市场主体的经济组织不同，政府组织缺乏成本收益核算。因此，这种膨胀趋势在遇到反作用力的情况下才会停止。反作用力主要来自制度约束、其他部门反对或上级组织施压。部门自我膨胀的动力既有部门领导者扩大自身权力范围的欲望，也有普通成员渴望地位稳固的期待。部门扩张带来的收益包括部门领导人地位提升，也包括普通成员获取额外收益的增加，如社会地位和名望，甚至灰色经济收入等。职能部门追求自身特殊利益的时候，总是披着履行职责和改进绩效的合法外衣，从来不会赤裸裸地追求部门利益。任何职能部门都认为自己所承担的行政职责很重要，影响政府绩效的改进，政府领导人不应忽视，而应予以高度重视。这不仅为遏制部门膨胀设置了障碍，也为甄别政府职能的轻重缓急设置了障碍。由于政府绩效历来难以精确衡量，导致履行行政职责的成本难以精确核算，从而只有依靠经验判断职能部门的适当规模。在经济社会和技术手段日新月异的条件下，这种经验式的工作方法日益无法满足改进政府绩效的需求。因此，职能部门披着合法外衣谋求特殊利益的现象，需要引起政府领导机关重视，并探索科学有效5[美]安东尼•唐斯．官僚制内幕[M]．北京：中国人民大学出版社2006年1版，2页。6C•诺斯科特•帕金森．帕金森定律与上升的金字塔，彭和平竹立家等编译．国外公共行政理论精选[M]．北京：中共中央党校出版社1997年版，199页。7C•诺斯科特•帕金森．帕金森定律与上升的金字塔，彭和平竹立家等编译．国外公共行政理论精选[M]．北京：中共中央党校出版社1997年版，200页。912的甄别机制。特殊利益导致专业分工所形成的部门隔阂加深，从而妨碍部门间信息沟通和业务协作。职能部门在各自领域履行政府分配的职责功能，掌握着本领域最全面可靠的核心技术和相关信息。在特殊利益的驱使下，由于担心其他部门采用本部门方法技术或利用本部门相关信息，进而在职能发挥方面超越本部门，甚至侵入本部门的业务领域，职能部门会尽量对外封闭信息、技术和工作方法。这种部门隔阂会阻碍部门间信息沟通和业务协作。在职能部门工作外部效性较大时，政府整体绩效就会受到严重损失。1.3专业化分工悖论专业分工目的在于提高效率，最终却阻碍政府绩效改进。这就是专业化分工悖论。这种悖论表明，专业分工提高的是职能部门的单方面效率，阻碍的是作为整体的政府绩效改进。之所以发生这种现象，其关键原因是，专业分工理论认为，整体绩效等于局部绩效的简单相加。根据系统论的观点，这种看法是不符合实际的。系统论认为，整体功能的效果要大于局部功能的简单相加，“我们不能把生物、行为和社会各层次还原为最低的层次，即物理构想和物力定律。但是，我们能够找出各个个别层次内的构想和定律。”8专业分工理论与系统论的差异表现在，前者忽视了局部之间的关联，而后者认为局部之间的关联是整体发挥功能的关键因素。政府绩效是由多方面组成的整体，因此改进政府绩效必须关注职能部门之间的关联。即便是某个方面的工作也是由多种因素影响的，会涉及多个职能部门，因此同样要关注职能部门间的关联。当我们谈到专业化分工悖论的时候，前提是政府职能部门工作具有较强的外部效应，并导致部门间有密切的关联。职能部门间的关联，是解开专业分工悖论的钥匙。职能部门间主要靠共同目标以及为实现共同目标的因素关联起来的，比如信息机制、工作流程、职责权限等。政府绩效改进是职能部门的共同目标。就某项公共事务而言，各职能部门围绕该项公共事务管理的绩效改进形成目标关联。这就是目标管理理论关于目标制定阶段讨论的核心思想。围绕改进公共事务管理绩效这一共同目标，政府对其职能部门进行职责分工，并构建信息沟通、工作衔接、人员交流等运作机制。这些运作机制就是职能部门间的关联机制。就公共事务管理绩效改进而言，不仅需要各职能部门完成本职工作，还需要职能部门间关联机制正常运行。这也是德鲁克的目标管理理论强调目标实施过程中信息沟通的原因。专业化分工悖论与职能部门间关联机制直接相关。当职能部门间在公共事务管理目标以及为实现目标而设定的运行机制方面存在分歧，或者即便没有分歧，而职能部门间关联机制无法正常运行时，专业化分工悖论就必然发生。也就是说，专业化分工悖论的成因分为两个层面，一是职能部门间形成共同目标，二是共同目标的实施。这两个层面都可能导致专业化8[美]冯•贝塔朗菲．一般系统论：基础、发展和应用[M]．北京：清华大学出版社，1987年6月版，45页。913分工悖论发生。就部门间共同目标的形成而言，共同目标一般由某项公共事务主管部门在征求相关部门意见的基础上提出，经政府领导机关认可后下发给各职能部门，并要求其执行。由于政府领导机关的认可具有较高权威，包括那些非主管部门在内的有关职能部门都会接受共同目标。即便存在不同意见，慑于政府领导机关的官僚制权威，职能部门仍然接受。共同目标的实施过程给职能部门提供了表达利益诉求的广阔空间，也成为导致专业化分工悖论的主要地