公共事业管理概论讲义

公共事业管理概论一、教学目的《公共事业管理概论》是公共事业管理专业的必修主干专业课。该门课程从公共事业的内涵入手，较为系统地分析了公共事业管理的主体系统、原则、目标、职能、方法、管理环境、社会化发展过程、管理体制改革等，旨在使学生了解我国公共事业的发展现状，掌握公共事业管理的一般理论及方法。二、教学内容第一章导论第二章公共事业管理的环境第三章公共事业管理的主体系统第四章公共事业管理的原则、层次和方法第五章公共事业管理的责任第六章公共事业管理费用分析第七章公共事业管理的第六章公共事业分类管理概述（上）第八章公共事业分类管理概述（下）三、教学方法教师讲授为主，辅之以个人自学、课堂讨论、撰写论文等。四、教学课时48学时。五、教材与参考书教材：崔运武编著，《公共事业管理概论》，高等教育出版社2002年版参考书：1娄成武、郑文范编著，《公共事业管理学》，高等教育出版社2002年版2朱仁显主编，《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社2003年版3冯云廷、苗丽静著，《公共事业管理导论》，中国商业出版社2001年版4张成福等著，《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版5成思危编著，《中国事业单位改革模式选择与分类指导》，民主与建设出版社2000年版6黄恒学著，《中国事业管理体制改革研究》，清华大学出版社1998年版7秦晖著，《政府与企业以外的现代化中西公益事业史比较》，浙江人民出版社1999年版8郑国安等，《非营利组织与中国事业单位体制改革》，机械工业出版社2002年版9周翼虎等，《中国单位制度》，中国经济出版社2000年版10李健等，《事业单位登记管理暂行条例释义》，中国法制出版社1999年版七、考试方式及成绩评定1考试方式：闭卷考试2成绩评定=平时成绩+书面考试第一章导论公共事业管理学属于现代管理学的范畴，是公共管理学的一个重要组成部分和分支。从学科的角度看，公共事业管理是一个新兴学科，如同正在形成和发展中的中国特色社会主义公共管理学一样，中国特色的公共事业管理无论是在理论上还是在实践中都处于建构发展中。因此，学习研究公共事业管理，首先必须正确认识和把握这一学科的基本规范和问题，即认识公共事业、公共事业管理的基本内涵及其特征，了解公共事业管理与其他相关管理的区别和联系，明确公共事业管理作为一门独立的学科的研究对象和方法，把握当前学习和研究公共事业管理的意义。第一节公共事业的基本内涵一、我国传统的“事业”及其转型1、我国传统“事业”的基本含义所谓事业，是我国特有的与全体人民整体利益有关的、以科、教、文、卫、体等为基本内容的行业或部门，及其相应的管理体系。2、改革开放以来我国的事业变化及转型传统的事业范围明显扩大，并开始从传统的政府事业向社会公共事业转型，与社会主义市场经济相一致的新型社会公共事业正逐步形成。这主要表现在下述方面：第一，在我国社会主义市场经济体制建立过程中，一方面，对以往就由政府统管的科、教、文、卫等事业必须从社会主义市场经济的角度和层面上进行重新认识和管理，并将人口、资源和环保等涉及全社会公共利益的事务纳入社会管理范畴；另一方面，对直接关系到公众利益的公共交通、道路、水、电、煤气等产品生产企业，即传统的公用事业，也必须在宏观上将之作为社会公共事务，由公共部门进行统筹管理。另外，随着科学技术的发展而形成的社会公众的生活日益技术化，也使“信息服务”和“信息管理”成为社会的公共事务，必须由公共部门从宏观上进行统筹管理。第二，随着对传统的以分房制度、医疗制度和保险制度等为基本内容的传统福利制度的改革深入，以往单位所承担的社会职能逐步剥离，计划经济体制下的“单位人”逐步向市场经济的“社会人”的转变，单位福利开始转为市场经济下的社会保障，成为社会公共事务。第三，合理的国家与社会关系的逐步形成，以及在此基础的公民主体意识的确立及相应的行为方式的建立，使以往传统的事业内涵不断丰富、范围不断扩大的同时，也逐步从传统的政府事业向大众自己的即社会的公共事业转变。总之，当前我国社会领域中的事业向公共事业的转化，其最突出的特点是在保持原有的“事业”的基本内容和取向上，即保持以狭义社会事务为基本内容的基础上，增加了某些有带有社会公共性的经济事务，而且“事业”的主体也开始从政府转向社会全体公众。二、社会公共事务1、社会公共事务的概念所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。公共事务的范围广泛，从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随着社会和经济的发展不断变动。2、社会公共事务的特征社会公共事务具有如下特征：第一、公共性。公共性是指公共事务体现的是全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公众。公共性是公共事务最突出和基本的特性。主要指：一是这类事务主要是政府代表公众来承担，具有公益性。二是这类事务具有基础性和长远性，而不是将企业或个人利益简单地集合起来。第二、劳务性。即以政府为核心的社会公共组织通过所承担的公共事务而向公民提供的主要是服务，即劳务，或者称为劳务产品。一般来说，政府提供的劳务产品按用途来划分，可以分为三类：一是直接劳务性质的产品，如公安、司法等。二是间接劳务性质的产品，如立法、国防等。三是公共工程，这是特殊的劳务产品，包含直接的和间接的两种劳务产品，如公路、桥梁、市政设施、水利设施、环卫设施等。第三，非营利性。公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，给公众提供公共产品的目的是为了社会公众的基本利益，而不是营利。在这一过程中，公共财政支出是一个基本的资金来源。3、社会公共事务的类别与层次社会公共事务可以相应的分为社会政治事务、社会经济事务和狭义的社会事务三个类别。从一定的组织（主要是公共组织或公共部门）对社会公共事务管理的角度看，社会公共事务通常也分为三个层面。第一个层面是大概念，即公共部门管理的所有事务都属于社会公共事务，内容包括上述的涉及社会公共利益或整体利益层面的政治事务、经济事务和狭义社会事务；第二个层面是中概念，即除经济事务外，公共部门管理的其他事务，主要是社会公共政治事务和狭义社会事务；第三个层面是小概念，即除经济、政治事务外，公共部门管理的其他事务都属于社会公共事务，也就是狭义的社会事务。可见，由于以政府为核心的公共组织所承担的公共事务涉及政治、经济和社会各个领域，且由于我国传统的事业主要是第三个层面即狭义的社会事务，因而新型公共事业的基本内涵与狭义的社会事务密切相关，同时，也会涉及经济事务。三、公共产品理论（一）公共产品理论的几个基本内容1、公共产品的基本概念公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品，通俗的解释是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，而准确地说，就是用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。一般来说，我们可以根据满足需要的不同，把整个产品世界分为两类：一类是私人产品，即满足私人需要或私人消费需要的产品，另一类是公共产品，即用于满足公共需要的产品。2、公共产品的特点美国学者P.萨缪尔逊在系统研究了公共产品的特性后，于1945年提出了被各国学者所公认的确认公共产品的两个标准，即非排他性和非竞争性。。第一、非排他性。非排他性是与排他性相对应的。排他性是指排斥他人消费的可能性。公共产品的非排他性主要与其劳务产品属性有关，但根本原因是由于其收益的外溢性，即它具有外部收益。第二、非竞争性。非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的。公共产品的非竞争性的基本含义有二：一是边际生产成本为零。通常指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本。二是边际拥挤成本为零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。总之，公共产品的非排他性和非竞争性是其基本特征，同时，也使其在生产和消费上与私人产品有明显的不同。3、公共产品的分类公共产品一般可以分为纯公共产品和准公共产品。私人产品是与公共产品相对应的一大类产品。私人产品按其性质也可以分成纯私人产品和俱乐部产品。（二）准公共产品理论1、准公共产品的特点第一、非排他性和非竞争性特点的不充分性第二、外部性准公共产品的外部性是指外部收益。准公共产品的外部收益有两种表现形式：一是生产的正外部性，即生产的社会成本小于私人成本。二是消费的正外部性，即消费的社会收益大于私人收益。2、准公共产品的分类一是具非排他性且非竞争性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性。二是具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性。三是非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于具有排他性和竞争性特点的私人产品。四、公共事业的基本内涵及特征1、公共事业的基本内涵所谓公共事业，就是社会全体公众的事业，即关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。从公共事务的角度看，公共事业所包含的公共事务，是由公共事务中的狭义的社会事务为基础和主要内容，并包括一定的经济事务所构成的一种特定的社会公共事务。从公共物品的角度看，公共事业主要由公共产品和准公共产品构成，但主体是准公共产品。公共事业的基本范围，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业等。2、公共事业的基本特征第一，公众性，即公共事业的受益对象是全体社会公众，具有公众性；第二，公用性，即它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要，所以带有公用性第三，公益性，即它的服务目标是实现公众的共同利益，因而带有公益性；第四，非营利性。即事业产品的生产和提供是不以营利为目的。公共事业的这种非营利性可以进一步表述为：公共事业以非营利性为主，并在某些规定范围或空间内具有特定的营利性。第二节公共事业管理界定一、公共事业管理主体——公共组织概述1、公共组织的基本概念组织是人类在一定的环境中，为了克服人类个体体能和智能的限制，达到群体的共同目标，而按一定的结构形式和活动规律所形成的具有特定功能的开放性合作形式。组织的基本要素是人员、目标、结构、规则、活动方式、权力和环境等所谓公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义来说，是指行使行政权力，服务于公共利益，达成公共目的的组织，即行政组织。2、公共组织的类型以公共组织是否拥有公共权力（在现实中通常表现为行政权）以及这一权力的大小来进行划分，相对其他标准而言，更能反映出公共组织的本质特征，以及不同类型公共组织的活动特点。按此标准进行划分，公共组织主要可以分为政府组织、非政府组织和准政府组织。（1）政府组织政府组织是对社会公共事务管理最主要的组织，就其地位和作用来说，也是公共组织中的主体部分。政府组织是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对社会公共事务进行管理，具有强制性的特点。（2）非政府组织即非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相较，非政府组织的最大特点是非强制性和服务性。（3）准行政组织或准政府组织准行政组织是介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。3、公共组织的特征第一，公共组织以增进社会公共利益为组织目标第二，公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性第三，公共组织受到高度的公共监督第四，公共组织的活动具有政治性第五，公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难第六，公共组织具有一定的独占性二、公共事业管理中的权力1、公共权力的形成及其内涵公共权力的起源及其异化形式——国家的演变表明，公共权力这一处理社会公共事务的权力，是由社会公共需要产生的，因而公众是公共权力的主体，社会公共事务是公共权力的客体。公共权力的