公共行政学第二次课件(5-8章)Ppt0000005

广州市广播电视大学蓝星分校公共行政学第五章公共组织蓝星电大第二次课件杨老师qq:1156053611广州市广播电视大学蓝星分校•第一节公共组织概述•一.公共组织的含义•现代社会任何一种社会组织都具备三种功能：•第一种:聚集能量功能，就是把人力、物资、技术、信息资源汇集、形成优势或较大的能量。•笫二种:转换能量功能，就是将组织聚集的各种资源和能量进行加工、制作、合成、转化成新的能量功能。•第三种，释放能量功能，就是将组织积聚的能量科学地释放出去，为实现组织目标而发挥应有有功能和作用。•广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。广州市广播电视大学蓝星分校•二公共组织的特点1.政治性2.社会性3.服务性4.权威性5.法制性（也就是它的规范性）6.系统性•三、公共组织的作用•第一，政府是国家各种公共事务的组织者与管理者。•笫二命财产的保护者，是社会秩序的维护者。•第三，政府是国家主权和领土完整的捍卫者。•第四，政府是国民经济民展的政策制定者与协调者。•第五，政府是社会公平的提供者。广州市广播电视大学蓝星分校原始社会的组织群体知多少？•氏族：是指以血缘关系为纽带形成的社会共同体，氏族大约产生于旧石器时代晚期,其主要特征是:靠血缘纽带维系，实行族外婚；生产资料归氏族公有，成员共同劳动，平均分配产品等。•胞族：意为兄弟关系。指原始社会同一部落中两个或两个以上的氏族结合成介于氏族和部落之间的社会组织。•部落：由若干血缘相近的宗族、氏族结合而成的集体。部落通常由若干个较小的地区村社(例如宗教、村落或邻里)组成，并且可以聚集成更高级的群集，称为民族。广州市广播电视大学蓝星分校何为原始共产主义？•母系氏族：因为实行族外婚，子女跟随母亲，只知其母而不知其父。•青壮年男子担任狩猎、捕鱼和防御野兽，妇女担任采集食物、烧烤食品、缝制衣服，养育老幼等繁重任务，老人和小孩从事辅助性的劳动。•这样的社会就叫做母系氏族社会。广州市广播电视大学蓝星分校第二节公共组织的类型•一、集权制与分权制（一）集权制•1.优点：政令统一，便于统一领导、统一指挥；反映灵活，决策及时，效率较高；具有协调配合的全局观；统一意志，统一行动，有集体观念，增强团体凝聚力，具有较强的动员能力、组织能力和应变能力。•2、缺陷：组织结构比较僵化，下级缺少必要的自主权，缺乏工作的主动性和积极性，缺乏活力和创造性；容易产生官僚主义、主观主义、出现文山会海；层级过多，信息传递迟缓，不利于处理突发事件；容易走向家长制或一言堂，甚至走向专制或独裁。广州市广播电视大学蓝星分校•（一）分权制：分权制是指上级行政机关或行政首长给予下级充分的自主权，下级可以独制进行决策和管理，上级不予干涉的公共组织类型。•1、优点：下级可独立自主、因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；反映灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高；职能分工明确，有利于专业化管理。•2、缺陷：造成权力分散，不易形成统一意志、统一领导和统一指挥；分权不易集中资源，统筹全面发展；过度分权容易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。广州市广播电视大学蓝星分校案列•集权制:中国，法国•分权制:美国，英国，俄罗斯•一般而言，发达国家采用分权制较多，发展中国家多采用分集权模式•集权制简单的说就是国家各项权利主要集中少数人手中的一种制度。分权制就是说权利被分成几种而被不同的人控制，以便他们相互影响相互肘制的一种制度。•比如美国就是典型的分权制国家（三权分立）其他主要的资本主义国家都是这样的。广州市广播电视大学蓝星分校古代中国的体制——中央集权•中国古代的政体---封建专制主义中央集权制度。皇帝集国家最高权力于一身，具有独断性和随意性。公元前221年，秦始皇在统一六国以后就着手建立和健全专制主义的中央集权制度，以巩固其对全国的统治，此后，这种政治体制在中国延续了2000多年。广州市广播电视大学蓝星分校•一、完整制与分离制•（一）完整制：又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。•1、优点：有利于统一领导、统一指挥；政令统一，权力集中；高度自主，有独立的决策权，有利于调动积极性；因地制宜地确定行政目标，制定政策，反应灵活。•2、缺陷：资源有限，不宜办大事；上级也不能进行统筹安排；容易出现各自为政；缺乏全局观念，只顾局部利益。广州市广播电视大学蓝星分校•（一）分离制：又称多元领导制，是指同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。•1、优点：有利于资源整合，团结协作，统筹兼顾；有利于统一领导和统一指挥；有利于专业化管理，强调部门职能；有分有合，集中集权与分权的优点•2、缺陷：多元领导有可能造成下级无所适从；人与事分离，不利于对公务员的领导和使用；难于协调，容易出现文山会海。广州市广播电视大学蓝星分校古代案列•宋朝初年承袭晚唐政区统辖模式,设藩镇长官节度使，是地方上最高行政首脑,是传统的“完整制”的模式。•从北宋初年开始,地方行政组织体制经历了渐进的改革:废节镇而置路,使节度使虚置,而代之以监司(转运司、提点刑狱司、提举常平司)、转运使(漕司)和提点刑狱、安抚使俗(帅司)，他们职别相等但互不隶属，相互掣肘（chezhou）,这就是分离制。广州市广播电视大学蓝星分校•一、首长制与委员会制（一）首长制：又称独立制、一长制或首长负责制。它是指行政首长独自掌握决策权和指挥权，对其管辖的公共事务进行统一领导、统一指挥并完全负责的公共组织。1、优点：权力集中，责任明确，避免推诿扯皮，减少冲突和矛盾，效率较高；决策灵活快捷，对外部环境反映快；统一领导，统一指挥有利于动员和集中力量办大事。2、缺陷行政首长的知识、智慧有限，决策有可能失误；缺乏民主和参与，不利于调动下属的积极性；缺乏权力制衡，容易演变为家长制，可能出现滥用职权，产生腐败。：广州市广播电视大学蓝星分校（一）委员会制：是指在公共组织中，由两个人以上掌握决策权和指挥权，按照多数原则进行决策的公共组织类型。1、优点：集思广益，民主决策；既有分工，又有合作，有利于专业化管理；互相监督，权力制衡，可以防止专断独行、家长制和营私舞弊。2、缺陷：事权分散，难以集中统一。行动迟缓，容易贻误时机；决策成本高，效率低下，容易出现议而不决、决而不行、行而不果等拖拉扯皮的现象；互相推诿，责任不明确。容易出现大家都负责、大家又都不负责的现象。广州市广播电视大学蓝星分校案列•美国是典型的独行制，总统对行政事物有最后决定权并对此负完全责任。•首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣之分。关键在于运用。我国古代张居正曾经指出：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。”•美国行政学家怀特也主张：执行与指挥的事务应采用首长制，制定政策法令宜采用委员会制，因为集体的智慧高于个人的智慧。广州市广播电视大学蓝星分校我国体制的发展•我国成立之初政务院实行委员会制，54年颁布第一部宪法后国务院和地方实行委员会制与首长制相结合的体制。重大事项集体讨论决定，日常事务首长负责。•部办委局则为首长制。•82年宪法规定为首长负责制，同时健全各种监督机制。广州市广播电视大学蓝星分校•一、层级制与机能制（一）层级制：又称分级制，是指在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。1、优点：层级节制，一级管一级，权力关系清楚，有利于领导和指挥，有利于提高效率；责任明确，有利于监督；行政目标统一，有利于对公务员的绩效考评;有利于推行决策。2、缺陷：信息传递缓慢或失真，造成决策失误；节制严格，不利于调动下属的积极性；容易出现家长制和依附性上下级关系。广州市广播电视大学蓝星分校（一）机能制：又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。1、优点：可以扩大公共组织的管理职能；专业分工，有利于专业化管理，提高效率；分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。2、缺陷：职能分化过多，会造成政府机构过多，因而会造成对社会和经济干涉过多，不利于市场经济的发展的后果；分工过细，会造成权力交叉、影响行政效率的后果。广州市广播电视大学蓝星分校•案列•世界政府组织和公共组织一般实行层级制与职能制相结合的混合制。•层级制是纵向划分，每个层级管理基本相同而管辖范围不同；职能制是横向划分，每个部门业务性质不同而管辖范围相同；•在可以预见的未来，期望废除这一制度是不现实的。更有意义的做法应该是接受层级制仍将存在的现实，并努力减少其危害最大的副作用，使其更加人性化，更富有成效。广州市广播电视大学蓝星分校•第三节公共组织结构•公共组织结构方式具有纵向结构和横向结构。纵向结构即层级结构；横向结构即职能结构。•纵向结构与横向结构相结合，称之为复式结构。•一、公共组织的层级结构•公共组织结构的含义：它是指公共组织内部按照上下层级关系有序构成形式。•公共组织结构层级化的优点是权力沿直线分布，权力链清楚，有利于统一领导，统一指挥，有利于政令统一。广州市广播电视大学蓝星分校提问•农村村民委员会和城市社区居委会是行政单位吗？•现在的村委会——农村大队•现在的村民小组——农村生产队•现在的乡、镇政府——类似人民公社广州市广播电视大学蓝星分校案列•从官方讲，中国的最小行政管理单位分为两类，其一是城市管理的街道办，农村地区管理的镇（乡）政府。至于社区居委会（城市），村民委员会（农村）只是两种自治机构，不具有行政权力。”•省（直辖市）、市（地级市）、县（县级市）。•市（地级市）：区(县级区）、街道。•县（县级市）：乡、镇。广州市广播电视大学蓝星分校•二、公共组织的分部结构•公共组织分部结构，亦称分部化、部门化或职能化。它是指行政同级部门之间平衡分工的构成形式。•公共组织部门划分的标准有多种，一般按时下列三种标准划分：•第一种，按照管理职能和职能目标来划分行政部门。（如工商、税务等）•第二种，按照地区划分行政部门。（如省、市、县）•第三种，按照公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。（决策、执行、协调、信息）•比如：决策——发改委、人民银行；执行——具体职能部门；协调——国资委、财政；信息——工信部等广州市广播电视大学蓝星分校•三、管理层次与管理幅度•管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。•管理层次的划分必须适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。•管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。•管理幅度过窄，则会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下属则无法自主地进行工作广州市广播电视大学蓝星分校什么样的管理层级、数额、幅度为宜？•一般应以3-5个层级、数额为宜，但不能绝对化。•能力强的可多带，反之则少带；•情况简单的多带，反之多带；•下级能力强的多带，反之少带。•韩信带兵多多益善！广州市广播电视大学蓝星分校•第四节公共组织理论•一、传统公共行政学时期的组织理论•传统公共行政学时期的组织理论，也叫科学管理时期的组织理论。•美国管理学家弗雷德里克·泰勒是科学管理学派的代表人物，是现代管理的开拓者和现代管理理论的奠基人之一。•法国管理学家亨利·法约尔与泰勒恰恰相反，他从宏观的角度来研究一般的行政管理。•马克思·韦伯是德国著名的经济学家、政治学家、社会学家、宗教学家和公共行政学家，也是最有建树的组织理论家。广州市广播电视大学蓝星分校弗雷德里克·泰勒的经历给我们的启示•1856年弗雷德里克·泰勒出生于美国费城杰曼顿一个富有的律师家庭。曾经在哈佛大学法律系学习，不久，因眼疾辍学。1875年进入费城工厂当模具工和机