海洋管理概论（专业论著）

引论“海洋国土”面积：我国管辖海域约为300万平方公里，包括内水、领海、毗邻区及专属经济区和大陆架。在黄海，我国与朝鲜和韩国存在着18万km2的争议海区。在东海，我国固有领土钓鱼列岛被日本非法占领，日本与我国有16万km2的争议地区。在南海，有大约120万km2里的海洋国土处于争议中。海岛数量：我国沿海面积在500m2以上的海岛共有6961个，其中面积最大的为台湾岛。海岸线长度：大陆海岸线1.8万km，岛屿岸线1.4万km。在漫长的人类史上，早期的人类逐水草而居，依水依海成为其必然的选择。生活在沿海地区的人类，为了自身的生存，开始了对海洋资源的简单利用。人类最初的海洋渔猎，航行和晒盐的行为。经历了艰苦曲折的过程，人类对海洋的利用逐步形成传统的海洋渔业、海上交通运输和海洋盐业。在我国的夏朝之时，海洋捕捞和海水制盐就有一定的规模。沿海地区交纳的贡税主要是各种海货和海盐。由于海洋能够给人类带来财富，特别是随着商业的发达，航海所带来的巨大利润，海上的军事活动也开始了。公元前4世纪，雅典人色诺芬（公元前430—355）就认定，控制海洋对决定陆战结局有重要的作用。也就是说控制海洋对繁荣经济有重要作用。谁控制了海洋，谁就控制了贸易。在罗马帝国的鼎盛时期,整个地中海地区都在罗马帝国的控制之下,并成为罗马帝国繁忙交通的枢纽。罗马帝国存在于公元前200年到公元后200年,大概相当于我国的汉朝时期。当罗马帝国衰落之后,海上势力得到重新分配,阿拉伯人通过伊斯兰教向西扩展,占领了包括法国南部的大片土地,控制了整个地中海,到今天,波黑仍有伊斯兰教盛行。可见海洋在历史上是各个帝国进行扩展,运输贸易的主要渠道。公元1200年左右,意大利人处在欧亚交通线的中部,这是欧亚贸易的中心环节,当时，意大利的航运业发达，意大利的小舟载着商品往来于塞浦路斯、君士坦丁堡等地，把巨额利润装进“载不动太多钱”的小舟运回意大利。意大利人从贸易中受益极大,成为一个很富有的国家。当时,出现了威尼斯等著名的大城市。威尼斯的海洋贸易向东扩大到土耳其,进入黑海，使其成为欧洲最富有的城市,而热那亚则成为当时最大的城市。另一个有海洋利用传统的地区是斯堪的那维亚地区,包括挪威,瑞典,丹麦等国家,他们的活动遍及英国、法国、西班牙、意大利及北非的一些地区,法国城市诺曼底的英语含义就是北方人建立的城市。15世纪到17世纪是欧洲开始向外扩张时期，由于土耳其关闭了欧洲向东的交通线，因此临近大西洋且有强大的海上力量，有巨大的海洋利益和明晰的海洋意识的葡萄牙西班牙等国家开辟了新的海上通道。葡萄牙人先是在非洲西海岸寻找黄金，猎取奴隶象牙，进而控制了非洲。1487年，葡萄牙人发现了好望角，一条通往印度的贸易通道被发现了。西班牙人也不甘落后，1492年，哥伦布到达美洲。继葡萄牙和西班牙之后，法国英国荷兰等过也相继向外扩张。这些欧洲国家拥有世界上最先进的船只和海上力量，瓜分了世界海洋，成为世界的统治者。这些欧洲国家用船把他们的语言和文化带到世界各地，基本上形成了我们今天的这种世界语言格局。到19世纪，以英国为主的欧洲国家打开了我国的大门，英国人以租借的形式占领了香港。在一段漫长的历史时期内，世界海洋是没有管理的，也没有法律。海洋对所有的人和国家开放。在大的帝国消亡后，一些海洋强国如法国、英国、葡萄牙、西班牙、荷兰等国由于各自的海洋利益，意识到有必要加强对海洋的管理，即认识到有必要在他们之间建立一个大家共同遵守的国际海洋法。所以，在海洋管理上，在17世纪世界上第一次形成沿岸国为安全起见拥有一定范围领海的概念。一、海洋管理概念（一）管理的一般概念：社会的一切活动（行政的、生产的、经营或其他的）为达到一定的目的，或为有效地实施法律、推行政令，或为创造最佳的（经济、资源、环境等）效益，所进行的组织、领导、协调和实施整体、全过程中产生的各种一般职能，即是管理。（二）海洋管理概念和海洋管理学1.海洋管理的概念：政府以及海洋开发主体对海洋资源、海洋环境、海洋开发利用活动、海洋权益等进行的调查、决策、计划、组织、协调和控制工作。2.海洋管理学的发展20世纪70年代前没有形成综合性的系统性的海洋管理理论体系。原因是：（1）海洋庞大、复杂、难以深测，不明问题多（2）海洋的资源开发从开始到发展都是分散进行的，而且是各个部门从陆上延伸到海上的，难以形成综合的管理理论（3）海洋观念总体薄弱，开发利用的规模较小70年代后进入一个新的发展时期。新产业大量增加，老产业得到改造。高速发展产生的问题：（1）环境污染、资源衰退（2）国家间海洋划界和权益之争大量增加（3）各行业、单位间的矛盾冲突增加这些新问题推动了海洋综合管理理论的形成。70年代，是海洋管理思想和实践的转变时期。二、海洋管理对象（一）海洋自然系统对象是海洋管理的基本对象1.海洋自然资源系统根据目前的认识和利用程度分为现实资源（海洋生物资源、油气资源、潮汐资源）和潜在资源（温差能资源、盐差能资源、大洋锰结核资源、海底热液矿产资源）根据各类资源的自然、社会属性，可分为海洋生物资源、海洋矿产资源、海洋港口与航运资源、海水化学资源、海洋新能源、海洋旅游资源、海岸带土地资源、海洋环境资源、海洋空间资源、海洋公有资源等十类。2.海洋自然环境系统广义：在海洋空间范围内所存在的自然现象和发生的自然过程的统一整体。海洋资源除了有物质属性外还有环境属性。因为海洋自然资源的总体既构成人类赖以生产和生活的物质条件，也构成生存和发展的自然环境的重要部分。（二）海洋的使用者及其海洋活动对象原则上，海洋行政管理者不应该直接参加或参与海洋开发利用的企、事业活动，而是通过对海洋开发利用的生产者、经营者的监督管理来达到其基本宗旨。各级政府海洋管理部门必须具备明确的职权，不论是来自政府的赋予还是来自法律的授权，都必须是确定性的。（三）国家管辖海域和公海大洋资源“人类共同继承财产”对象世界海洋的总面积3.61亿平方千米，其中沿海国家专属经济区面积10940万平方千米，国际海底区域2517万平方千米，公海与国际海底区域的面积是一样的。领海：《联合国海洋法公约》规定，每一个国家有权确定其领海的宽度，直至按照本公约确定的基线量起不超过12海里的界限为止。专属经济区：从测算领海宽度的基线量起，不超过200海里大陆架：沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸，扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土，如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外援的距离不到200海里，则扩展到200海里的距离。三、海洋管理的基本任务（一）海洋权益与权属管理公海区域及其资源的法律地位有三项基本原则：（1）任何国家不应对公海区域或其资源主张或行使主权权利（2）公海区域内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使（3）任何国家或自然人或法人，除按照本部分外，不应对公海区域矿物主张、取得或行使权利在沿海国家管辖范围之内海域（内水、领海、毗邻区、专属经济区和大陆架水域），其主权和管辖权属于各沿海国家。范围内海域的资源沿海国家享有完全的主权权利，即所有权、使用权和处分权。（二）海洋开发利用和保护的宏观调控调控手段主要有：（1）制定、实施海洋工作发展战略和相应的海洋管理政策（2）利用海洋区划和规划进行调控（3）运用法律法规和业务技术标准制度手段（4）行政、经济和宣传教育手段（三）海洋管理的监督职能1.监督的意义和作用：监督是实行控制的主要手段；保证管理行为的连续性，不发生中断。2.监督的方式①行政管理系统的逐级监督——通过下级行政机关对上级行政机关负责并报告工作，进行逐级监督；②现场和执行过程的监督——主管部门或上级机关深入基层，深入现场、检查、监督任务的实施安排和具体的执行；③通过各种信息系统进行监督——比如工作总结、统计资料、审计资料、公报、通报、季报与年报等；④有组织的群众监督⑤其他——执法管理监督、标准计量管理机构的技术监督、组织专门力量视察性监督等。（四）海洋管理的监测职能监测职能发挥的三个条件：①监测站点、监测剖面线、监测项目内容、监测方式与周期等应有较好的空间布局的控制性、代表性和典型性。②监测工作应标准化、规范化，技术与方法能够反映当代国内外的水平，与国外同类工作应该具有可比性。③资料信息量尽可能丰富，监测手段多样化，信息在空间和时间的密度较高等。（五）海洋管理的综合管理职能1.综合管理职能产生的必然性就海洋管理而言，对一种资源和一个区域环境的管理，总是会影响对其他资源、其他区域造成或大或小、或强或弱的影响，不可能是孤立的。海洋对国家和地区发展的整体利益和海洋对可持续发展的长久的支持，这种海洋管理总目标是分类的海洋行业管理难以达到的。2.海洋综合管理与国家海洋管理体制海洋综合管理职能的实现与国家整体管理体制状态密切相关。海洋综合管理职能能否在管理实践中形成并发挥作用，关键不在综合管理本身的合理性和科学性，在一定程度上制约的是国家海洋管理体制形式。原因在于：①国家海洋管理体制决定组织机构系统，有什么样的机构和职责就只能发挥什么作用；②体制影响管理运行机制。四、海洋管理目标（一）海洋管理的总目标通过宏观调控和行政，规划，经济，法律以及宣传教育等手段协调海洋资源、空间的开发利用，建立结构、布局合理的海洋产业，提高海洋经济的产值，提高海洋在整个经济和社会发展中的地位和影响；严格控制开发利用对海洋自然资源和环境的破坏，维护海洋的自然平衡与生态平衡，保持海洋的健康状况；根据国际海洋法原则和国家政治经济利益，维护管辖海域的主权权利。（二）可再生资源和不可再生资源的管理目标可更新的海洋资源管理目标：在科学确定更新周期的基础上，严格控制开发利用所造成的破坏速度，不得超过资源的更新速度，不得损害正常的更新条件，保持资源再生、补充的自然过程。不可更新的海洋资源管理目标：提高资源利用率，避免开发过程中的浪费或破坏，控制或节制开发利用速度，适当延长利用时间，同时要寻求可替代的新资源，也要防止资源开发中不利环境后果。（三）海洋环境的管理目标环境管理目标的实现是通过对海域的环境容量和各类环境质量标准的制定和实施来达到。（四）海洋灾害的管理目标海洋管理的减灾目标是，利用多种手段、方式对海洋自然环境，特别是灾害过程进行有效监测、监视，加强预测、预报和预警，并采取工程性的措施等，以使海洋灾害造成的损失减少到最低的程度。（五）海洋管理的综合协调目标——在整体效益原则下协调各行业管理五、海洋管理的基本原则（一）海洋综合利用原则1.综合利用的含义①对一个空间范围内的全部资源，只要是有社会可利用价值的，都应该收在利用的范围之中；②对这些可利用资源的开发利用，应该施行明智的使用，应该注意到各种资源的有关价值；③对各种资源进行和谐的和协调的管理2.综合利用原则的重要性①提高海域的整体开发效益：海洋自然系统中的任何一个因素、一种资源、一个子系统的变化都会影响整体的变化。②有利于海域生产力布局，建立合理的海洋开发利用结构③综合利用是海洋综合管理的基础和方法：海洋综合管理的提出，是建立在海洋综合管理价值认识的基础上。（二）海洋生态学原则海洋管理的生态学原则，就是要在海洋管理活动中，充分注意自然界诸多因子之间的关联性，海洋生态系统的所有组成部分彼此的制约关系和生物与生态环境之间的平衡关系，将海洋开发利用的规模和强度控制在正常生态系统维持的允许范围之内。（三）海洋功能原则人类的开发活动只有和具体区域的功能取得一致或协调，才能取得良好的综合效益，达到开发的预期目的。同时，也才能保证海洋作为一类资源，对人类的客观价值。（四）开源节流和持续发展原则（1）有节制的海洋开发（2）对效率进行评价（3）建立资源的有偿使用制度（4）探索海洋自然资源的特别保护措施和资源节约型海洋经济发展道路（五）海洋国家所有和分级管理原则1.海洋国家所有原则世界各沿海国对海洋及其资源基本上都实行国家所有制，按照一条通用的法则：本国一切自然资源都是国家财产，代表国家利益的政府，应当保证资源的开发有利于整个国家。我国海洋及其资源属国家所有，除《宪法》作了原则规定外，在自然资源法律法规也有明确规定。海洋国家所有原则，是