试论我国扶贫开发的历程

试论我国扶贫开发的历程、模式及创新作者：刘清荣程文燕康亮时间：2013-12-15浏览次数：0次[摘要]扶贫开发是建设中国特色社会主义的重要任务，目前我国农村居民的生存和温饱问题已经基本解决，扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。在这一新的历史机遇期，为打好新一轮扶贫开发攻坚战，实现全面小康，有必要对我国扶贫开发的历程进行梳理，总结经验，分析扶贫开发主要模式的优势与不足，提出扶贫工作的新思路。[关键词]扶贫;历程;模式;创新贫困，是人类社会发展到今天仍然必须面对和解决的世界性问题。建国60多年来，我国在政治、经济、社会等方面都取得了巨大成就，但贫困仍是阻碍国家发展的一个重要因素。改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，从《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》到《中国农村扶贫开发纲要（2001一2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少，收入水平稳步提高，贫困地区基础设施明显改善，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，农村居民生存和温饱问题基本解决，探索出了一条中国特色扶贫开发道路，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用，为推动全球减贫事业发展作出了重大贡献。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确提出，到2020年要稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房;中央扶贫开发工作会议宣布，根据到2020年全面建设小康社会目标的要求，适应我国扶贫开发转入新阶段的形势，中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年1196元提高了92%，对应的扶贫对象规模到2011年年底约为1.28亿人，占农村户籍人口比例约为13.4%。种种信号表明，目前我国农村居民的生存和温饱问题己经基本解决，扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。但我国扶贫对象规模依然庞大，扶贫开发任务仍旧十分艰巨，为了打好新一轮扶贫开发攻坚战，有必要对我国扶贫开发的历程进行梳理，总结经验，分析扶贫开发主要模式的优势与不足，提出扶贫工作的创新思路。一、我国扶贫开发的历程20世纪70年代末实行改革开放政策以来，中国政府始终致力于经济和社会的全面发展，在全国范围内实施了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的有计划、有组织的大规模扶贫开发。从1978年到2000年，中国农村贫困人口由2.5亿人减少到3000万人，占农村总人口的比例由30.7%下降到3%左右，基本实现了到20世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。进入新世纪以后，中国政府根据中国全面进入建设小康社会新阶段和农村依然在贫困问题的基本国情，制定了新的扶贫战略，决心继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。从1978年至今，中国的扶贫开发历程大致可分为以下四个阶段(一)体制改革推动扶贫阶段(1978-1985年)1978年，按中国政府确定的贫困标准统计，我国共有贫困人口2.5亿，占农村总人口的30.7%。导致这一时期大面积贫困的原因是多方面的，主要是农业经营体制不适应生产力发展需要，造成农民生产积极性低下。因此，制度的变革就成为缓解贫困的主要途径首先是土地经营制度的变革，即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。据统计，从1978年到1985年，农村人均粮食产量增长14%，棉花增长73.9%，油料增长176.4%，肉类增长87.8%;农民人均纯收入增长了2.6倍;没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，占农村人口的比例下降到14.8%;贫困人口平均每年减少1786万人(二)大规模开发式扶贫阶段(1986-1993年)二十世纪八十年代中期，在改革开放政策的推动下，中国农村绝大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。中国农村发展不平衡问题凸显出来，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。为进一步加大扶贫力度，中国政府自1986年起采取了一系列重大措施:成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，中国政府在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的开发式扶贫，中国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。经过八年的不懈努力，国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元;农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，平均每年减少640万人，年均递减6.2%;贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%.(三)扶贫攻坚阶段(1994-2000年)随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困人口集中分布在西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴贫困山区以及青藏高寒区等几类地区。导致贫困的主要因素是自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等。以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志，中国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。在1997年至1999年这三年中，中国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入二十世纪九十年代以来中国解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现。(四)巩固成果，综合开发阶段(2001年至今)2001年5月，中央扶贫开发工作会议召开，制定并颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，这是继“八七计划”之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件，对21世纪初的扶贫战略作出全面描述，明确提出了今后十年扶贫开发的奋斗目标、基本方针、重点对象以及主要政策措施。以此为标志，中国的扶贫开发工作进入了一个新阶段。中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决，下一步是继续改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达到小康水平创造条件。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》的出台，进一步肯定了加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗的目标，到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。二、我国扶贫开发的主要模式《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》中指出，把巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距作为新的政策目标，大力推进扶贫开发事业的深入发展。我国扶贫开发的政策始终坚持开发式扶贫和社会保障相结合，专项扶贫和行业扶贫、社会扶贫相结合，外部支持与自力更生相结合，从而形成了以整村推进、产业扶贫、社会扶贫、搬迁扶贫、科技扶贫等为主要模式的中国式扶贫。(一)整村推进为实现《中国农村扶贫开发纲要(2001}2010年)》提出的目标，国务院扶贫办总结了各地实践经验，以贫困村整村推进扶贫规划为切入点，在全国范围全面开展了“参与式整村推进扶贫”工作，标志着我国扶贫开发战略进入“整村推进”的新阶段“整村推进”是以村级社会、经济、文化的全面发展为目标，坚持开发与发展并举，一次规划，分步实施，突出重点，整体推进。在建设内容上以发展经济和增加贫困人口的收入为中心，力求山、水、田、林、路综合治理，教育、文化、卫生和社区精神文明共同发展;在资金投入和扶持量上，以政府投入为引导，以村级物质资源和劳动力资源为基础，充分调动政府各部门和社会各界的力量，使各方面的扶贫资金相互配套、形成合力，集中投向贫困村需要建设的项目，达到“集小钱办大事”的目的。1.整村推进模式的优势(1)集中有限资源，解决重点问题过去由于扶贫资源有限且分散，往往形成不了合力，解决不了贫困村的突出问题。整村推进模式将各方面的资源统筹使用，集中投入，可以有重点地分期、分批解决贫困村最突出的问题，也能够比较有效地解决扶贫资金分散的问题，从而提高扶贫资源的使用效率。(2)强调民主参与“扶真贫”整村推进在实施过程中更加强调贫困人口参与的重要险，充分尊重贫困群众对整个扶贫过程的知情权、选择权、决策权、监督权和管理权，通过村民大会，民主确定扶贫收益人口，从而能够最大限度地保证真正贫困的农户得帮助，使得扶贫工作能够更加准确地瞄准贫困户。(3)贫困农户参与扶贫开发的积极性高整村推进以村级扶贫规划为切入点，坚持群众广泛参与的原则，发动贫困农户参与扶贫项目的决策、实施和监督等全过程，实现贫困农户选择、实施、管理项目的主体作用，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展的能力，有利于从根本上解决贫困问题。实践证明，通过参与式的村级规划制定和实施，能够极大地提高扶贫对象的积极性，项目选择也更加符合贫困农户的发展需求，项目更具有针对性，落实也更加容易.2.整村推进模式存在的问题(1)门槛设置过高无论是基础设施项目还是产业开发项目，除政府的整村推进项目资金投入外，还需要农户自筹一大部分资金，而这大大超过绝对贫困人口的承受能力，较高的参与门槛使得应该得到扶持的低收入农户被排斥在项目之外。(2)无力解决区域性的贫困问题整村推进模式对解决贫困村和贫困户的基本生产和生活问题有着积极作用，是改善贫困村公共基础设施和公共服务的一种有效方式，但由于资金和项目总体规模小，不能解决农村扶贫的全部或主要问题。(3)资金投入与贫困程度不同步由于投入的扶贫资金有限，实际工作中资金“投放难、回收更难”的问题普遍存在。出于对资金使用效率和回收率的考虑，比较容易偏向将资金投放到那些并不一定最贫困但却能够解决资金使用、回收以及配套问题的农户，不能保证最贫困的人口得到最大的帮扶。(二)产业扶贫产业扶贫是新时期我国农村开发式扶贫的主要模式之一。产业扶贫以市场经济为导向，以科技为支撑，以农产品为原料，以加工或销售企业为龙头，发展具有地方特色的支柱产业，通过拳头产品带动基地建设，通过基地建设联系千家万户，从整体上解决贫困农户的温饱。1.产业扶贫模式的优势(1)实现政府、企业和农户共赢政府、龙头企业和农户结成责任和利益紧密相连的利益共同体，通过公司带动、基地带动、合作组织带动、优势产业带动和乡村旅游等产业扶贫手段，企业利用农户的力量在较短的时期内形成较大的生产规模，产生规模经济效益，农户的生产经营风险降低，农业的组织化程度和水平得到提升。这样企业的利润能得到保证，农户的收入也更加稳定，同时最大程度地发挥了政府的组织协调能力、龙头企业的带动作用和农户的主体作用。(2)具有区域优势的特色产业迅速发展，贫困农户收入明显增加在产业扶持下，优势产业形成规模，区域特色经济布局初显轮廓，以特色产品生产、加工、销售为主的扶贫龙头企业逐步发展壮大，辐射、带动能力增强，扶贫产业链条延伸，参与主导产业经营的农户不断增