从日本教育人力资源配置看教师编制管理的特点

从日本教育人力资源配置看教师编制管理的特点日期：2009-05-31来源：北师大教育管理学院点击:126次一、日本义务教育阶段教职员的配置日本现行的公立义务教育系统教职员的配置始于《学校教育法》（1947年），成形于《关于公立义务教育诸学校的班级编制和教职员定员标准的法律》（1958年），随后又经过五次修正案而得以不断完善。义务教育阶段（包括高级中学）教职员编制的法定权在中央政府，而具体操作权在各都道府县。每个年度，都道府县教育主管部门都将以学校班级数量和法定系数为基本变量来核定诸学校教职员的编制，由此而确定每个市、町、村所应配置的基本教职员的数额。教职员的配置主要涉及学校内设机构、班额标准、教职员定员标准以及针对特殊教育需求而专门配置的特殊编制。具体分述如下：1．关于内设机构。根据校务分担体制原则，日本法律规定：公立小学须设置教导主任、年级主任、事务主任、保健主任等职，公立初级中学在以上职位之外，可增设生活指导主事和前途指导主事。与这些管理职务相对应的，学校应设立教务部、事务管理部、年级部、保健部、学生指导部和进路指导部（负责毕业生升学和就业指导）等。通常，上述管理部门的主任或主事都由教师兼任，规模较大的学校和农村偏远地区学校的教务或事务管理部门可配置专门的事务职员。2．关于班额标准。班额标准，即每班应容纳的学生总数；实际操作，指的是每班学生数的最高限额。班额标准在日本分常规班级和复式班级处理。常规班级班额标准为40人，而复式班级又被细分成两种情形，小学复式班为16人，（包括一年级学生的复式班不得超过8人），初级中学复式班为8人。对于由残疾儿童随班就读的班级，法律也作了特别的规定。3．关于教职员的编制。日本法律规定：小学和初级中学须设校长、教头（副校长）、教谕（教师）、养护教谕（保健教师）和事务职员等职。实际情况会由于学校规模和类型的不同而作适当调整。具体说来，每所学校设校长和教头各1名，教头可根据学校规模做出调整，调整的公式为：教头数=（9个班级以上的小学校数+6个班级以上的中学校数）×1+（6-8个班级的小学校数×3/4+3-5个班级的中学校数）×1。除了校长和教头以外，编制的核心在于教师的编制。在日本，教师包括“教谕”、“助教谕”和“讲师”。教师编制数等于学校编制总数和校长、教头编制数的差。教师的编制一般以班级为依据，一定数目的班级乘以一定的系数即可得出一所学校教师的编制数。由于小学和中学在教学性质上有所不同，因而编制系数也有区别。小学的系数为1至1.292，也就是说，一所小学如果有18个班级，那么其教师最低编制数为18人，最大编制数为23至24人。初级中学的编制系数为1.483至4，一所有18个班级的初级中学，其编制数在27至72人之间。初级中学教师编制数相差如此悬殊，主要由分科教学而致，规模大的学校编制系数小，相反规模小的学校所需的实际教师就要多一些，可见，班级比是随着学校规模的增大而递减的。4．关于特别教员的编制。特别教员，主要指保健师、营养师和办事员等。保健教师的配置依据是班级数，30个班级以下的学校配保健师1名，超过30个班级的学校增配1名保健师；对于那些位于医疗机构缺乏的市町村和远离陆地的海岛学校，即便只有一两个班级的学校，也可酌情配保健师1名。营养师配置的依据则以学生数为准。单独供餐的学校，学生数在1000人以上可配1名营养师；数所学校共用的供餐中心，就餐学生达2500人，配营养师1名；就餐学生在2501至7000人之间的，配营养师2名；就餐学生超过7000人，可配3名营养师。事务职员配置主要以班级数为依据，具体标准为27个班级以上的小学校及21个班级以上的初级中学配事务职员2名，低于这个数据的只配1名事务职员。当一所学校有数名学习障碍儿童时，可增配事务职员1名。5．关于特殊编制。特殊编制，指的是对于那些有着特殊需求的学校给予特别增加的编制。日本中小学校特殊编制可以大致归纳为：①规模较大的学校（30个班级以上的小学校，18个班级以上的初级中学）以及小学和初级中学一贯制的学校，可另配1个教师编制；②寄宿制学校可随寄宿学生的多少而适当增加编制数，具体说来，每40名寄宿生增配1个编制；③为推动和支持教育教学改革而特别增加的编制；④文部大臣可授权为特殊地区（诸如煤矿地区、简易旅馆业集中地区等）的学校增设1至2个教师编制；⑤为满足少数学生（诸如逃学者、残疾儿童和归侨子女）的特殊教育需求，学校也可申请增加教员编制数。二、高级中学教职员的配置到了高级中学阶段，教育教学形式表现出了极其丰富的多样化，有定时制高级中学、全日制高级中学，也有职业高级中学、普通高级中学，由于各自教育目标追求的相异，因而实际所需的教职员数也因校而异。高级中学教职员配置的法律依据是《关于公立高级中学的设置、适当配置和教职员定员标准的法律》（1961年）和随后几次的修改案。由法律条文可见，高中教职员的配置虽没有高中前教育阶段所具有的高度统一性，但也不乏详尽，具体如下：1．关于班额标准。高级中学班额标准为40人，有特殊需求时，可适当扩大班额。可见，日本在班级学生规模上，未曾就小学、初级中学和高级中学等不同教育阶段做出区别。2．关于校长编制。高级中学校长编制基本与初级中学和小学的校长编制相同。规定配置校长1名、副校长1-2名。3．关于教师编制。高级中学教员包括教谕、助教谕和讲师。编制确定的依据是学校的班级总数乘以一定的系数。全日制高级中学的编制系数为5至1.5；定时制高级中学的编制系数为5至1.143。一般情况下，教员编制总数随学校规模的增大而减少。4．关于教辅人员的编制。这里的教辅人员，指的是保健师、营养师和事务职员等。保健师的配备如下：在全日制高中，班级数在3至29个之间的学校配1名保健师，超过30个班级的设2名保健师；在定时制高中，保健师的配备与全日制高级中学基本相同，区别是全日制高中设置保健师的最低班级数为3个，而定时制高中为4个。实习助手的配备如下：6至24个班级的学校配备1名实习助手，超过25个班级的配实习助手2名。提供特别专业学科的高中（如职业中学）可适当增加实习助手的编制，例如农科、水产科、工科高级中学，如果班级数在18个以内可增配实习助手2名，超过18个班级的可增配3名实习助手。在商科、家政科等高级中学，配备实习助手数最低标准虽然是2名，但超过15个班级，即可配3名实习助手。事务职员的配备如下：6个班级以内的学校配1名事务职员，6至11个班级的学校配2名，12至15个班级的学校配3名，16至23个班级的配4名，24个班级以上的配5名事务职员。5．关于特殊编制。为满足寄宿制学校、班级规模异常（即过小或者过大）、特长生教育（天才儿童或者特殊儿童）等特殊教育需求，高级中学也依据法律特设部分编制，基本类似于初中和小学。所不同的是，高级中学课程和教育更加多样化，职业科的大量设置对于教师编制的需求存在着较大的差异。鉴于此，法律允许专业教育各学科的教员编制在比照普通教育学科教员编制的基础上，增配若干名教员。除教员编制要求的相对弹性化以外，实习助手和事务职员的编制也有所特殊。例如，在通讯科，学校将根据“学生数/400”的公式来确定事务职员的编制数。如果学生数为900，那么计算结果为2.25，再将小数点后的余数化零为整，事务职员的编制数便可确定为3个。三、日本中小学校教职员编制管理的特点综上所述，日本中小学校教职员编制管理有以下四个特点：1．“以法为本”，体现了编制管理的严肃性。在日本，有关教职员编制方面的法律是由国会以法律形式颁布。当法律对学校班额、机构设置、班师比、学校领导编制、教职员编制以及编制核定办法等都做出明确规定以后，还要出台完整而又系统的政令、省令和地方法规予以具体实施。立法的系统性又为执法的严肃性奠定了基础。例如，法律规定班额最大不超过40人，在执行时就不可有丝毫的折扣。在笔者参观的木津町立相乐台小学，三年级共有学生41人，由于“超标”而不得不分成两个班级上课。2．“以层级定责”，编制管理井然有序。在“治事与用人相统一”的原则指导下，日本的教职员编制管理由教育行政部门独立行使。编制管理以都道府县教委为主体，都道府县之上，文部省给予宏观控制和审批监督；都道府县之下，由市町村教委组织实施，管理层次十分明晰。由此而形成一个完整的管理“回路”，即都道府县教委每学年以市町村为单位核定教职员的编制数额，然后将辖区内的班级总数送交文部省对其进行审批，并辅之以监督，从而反映出日本教职员编制分级管理、各负其责、上下沟通的良好程序。3．“以编制为拨款依据”，体现编制计划的经济属性。日本实行的是人员经费单列，编制经费与财政拨款直接挂钩。法律之所以要规定各级各类学校教职员的定员标准，目的之一就是要确保举办者（包括政府）依法支付学校教职员的人员经费。通常情况下，教育拨款分成人员经费、生均公用经费（办公费）、基建维修费等子项目。由于人员经费在日本接近75%，因此完善人员经费拨款，中小学教育经费分配的大问题也就解决了。对于公立义务教育诸学校，国库每年按文部大臣认可的教师定员数所需要的人员经费的一半下拨给都道府县，都道府县要负担另一半人员经费。因此，严肃编制管理不仅仅是个管理问题，而且带有一定的经济属性。市町村只负责非正常教职员（诸如勤杂工、临时代课教师等）人员经费，而国库不予负担，因而在编制要求上也相对宽松一点。4．“以刚性为本”，适当体现教职员配置的弹性。在教职员配置上，日本偏向于强调“刚性”，但也不失一定的灵活性和自由度。这种“刚性”和“弹性”的相对平衡具体表面在三个方面：（1）就立法而言，国会的法律条文极富刚性；（2）就不同学校而言，公立义务教育阶段诸学校的编制标准弹性相对较大；（3）就教职工工资负担而言，国库负担50%经费的做法又给地方政府在确定本地区实际编制数时留有余地，只要学校确有特殊需求，市町村政府或都道府县财力许可，编制是否扩大完全可以自行掌握。四、几点思考我们有着世界上最大的教育系统，拥有的教师队伍居世界之首，如何搞好我国教职工的配置，提高教育人力资源利用的效率，也应是一项大的课题。对照日本的做法和经验，笔者有以下几点思考。首先，必须加强教职工编制的研究，为决策部门提供较为丰富的依据。在编制确定和管理上，日本是比较规范的，有些编制尽管不属“通例”，但也可以从法律中找出依据。教职员的编制应该是动态发展的，不同的发展阶段，可能有特殊的要求，因而不可能有长久不变的编制及标准。例如，日本教职员的编制标准自1958年制定以来，截止1995年，已修改了13次，平均每3年一次。因此，我们不仅要提高对教职工编制问题的认识，提高编制确定的规范性，而且还要在标准确定以后不断予以完善。其次，日本现行的班额标准为40人，虽然与我国（45至50人）的标准差距不大，但我国严重的超标现象却是既成的事实。日本的标准目前在世界处于“中位”，虽然比发展中国家要低一些，但却比其它发达国家高得多。多数发达国家都已把班级规模控制在30人以内，诸如美国24.5人、英国26.8人、德国27.4人和法国22.5人。可以说，逐步降低班额标准也是一种国际趋势。相比之下，我国的现行班额标准本来就比较高，而随着“普九”目标的临近又可能有所加量。尽管这是不可避免的阶段，也是我国的国情，但我们必须看到，随着“普九”目标的基本实现，“质的提高”必然要取代“量的发展”，而班额标准过高也自然会成为“质的提高”的重要制约因素之一。其三，如果说日本的保健师、实习助手可以等同于我国的“校医”和“实验员”，那么日本学校的内设职位与我国基本相同。然而营养师和进路指导教师等职位在我们的学校中却不多见。但学校面临很多学习障碍、情绪障碍和阅读不良儿童，对此，西方部分发达国家的做法是专门设置心理医生、阅读专家等。在我们的教师编制中也应顾及这些特殊因素，而不应只要“智力教师”。