关于加强税务稽查基础建设的现实思考

关于加强税务稽查基础建设的现实思考日期：2011-09-22浏览次数：500来源：江苏国税字号：[大中小]视力保护色：李宏高宋永生一、税务稽查基础建设的概念与内容所谓税务稽查基础建设，就是在税务稽查工作中，依法具有稽查职能的税务机关依据法律、法规所赋予的权利，通过一系列稽查活动，对人力、物力、财力、信息等各项涉税基础资源进行协调或处理，以发挥税务稽查的职能作用，达到预期目标的活动过程。具体而言，税务稽查基础建设应该包括税务稽查的机构设置、职能定位，税务稽查选案、实施、审理、执行四个环节的规范操作，税务稽查成果分析与应用，税务稽查信息化建设，稽查干部队伍建设，覆盖了稽查工作活动的全过程。主要包括以下内容及指标：（一）内部机构及岗位设置规范。应根据《税收征管法》及其实施细则和《税务稽查工作规程》的规定对稽查局的机构设置以及选案、检查、审理、执行四环节和稽查人员的岗位职能进行合理设置和管理，使四环节相互分离、相互配合、相互制约。（二）稽查业务流程规范协调。根据新《税务稽查工作规程》，结合CTAIS2.0业务流程设置，规范稽查各环节业务行为，建立完善的业务流转模式，加强稽查人员行为约束，避免执法的随意性。（三）稽查质量评价体系科学。根据国家税务总局、省局相关稽查业务制度的具体要求，设计、量化统一的工作指标，建立统一的工作质量评价体系，进一步完善稽查局内部监督控制机制，切实提高稽查质量和效率。（四）信息化支撑及应用广泛。熟悉纳税人各类财务软件，熟练应运稽查查账软件，准确操作CTAIS2.0以及稽查模块。（五）稽查队伍建设成效卓著。加强稽查人员综合素质教育，健全激励机制，探索保护机制，营造拴心留人的工作环境。建设一支政治素质高、业务技能强、工作作风硬，特别能战斗，特别讲奉献的稽查干部队伍。二、税务稽查基础建设的现状与问题（一）现有法律法规的缺失，弱化了稽查职能1.稽查权力有限。《税收征管法》及其实施细则明确了稽查机构的法律地位，赋予了税务稽查一定的税务行政执法权，但税务稽查所面对的稽查对象形形色色，稽查所涉及的情况千差万别，由于缺乏法律法规的明确保障，使得稽查案件处理难易不一、执法力度与量法尺度存在较大问题。2.稽查定位模糊。税务稽查是什么类型的稽查，一直是个热门话题，但终究没有一个准确的结论。近两年来由于金融风暴的影响，各级稽查局为了完成1.5%的查补收入任务，集中了大量的人力，花费了大量时间组织和辅导企业自查，致使近两年稽查局自行检查的户数和查补税款大量减少，相应的处罚率也大为下降，稽查执法的刚性、职能作用相对弱化。3.县级稽查局的职能作用很难有效发挥。一些县级地方政府和领导，从招商引资、发展地方经济的角度出发，一方面对稽查局的检查设立准入许可制度，另一方面要求税务稽查部门从保护税源的角度，对涉税违法犯罪行为，采取“从宽”的做法，使得检查难以深入，案件质量得不到保证。同时县级稽查机构小而全。县级稽查机构人员较少（平均10人左右），按照机构职能设置到位，具体从事检查的人员就更少了，稽查的职能作用很难有效发挥。（二）稽查四环节运行不畅，影响了稽查效率1.选案准确率不高。一些稽查选案部门、选案人员对地区税源情况不了解、不熟悉，信息应用水平和分析甄别的能力有限，选案针对性和有效性需要进一步提升。2.检查方法手段陈旧。多元的经济形式和多样的经营方式，导致了稽查对象的复杂化，加之稽查人员知识结构陈旧、装备落后，应对新形势下新情况新问题的措施薄弱，协同协作办案的机制不健全，在案件线索日趋隐蔽、作案手段日趋多样、税收筹划日趋频繁形势下，导致稽查取证难、深入难、定性难。3.审理方法单一。各地审理人员素质参差不齐，审理质量难以保证，复查复审停留于细枝末节，审理监督难以奏效。4.执行力度不足。一方面受机构和人数的影响，一般都是谁检查谁执行，检查执行合而为一现象较为普遍。另一方面因企业经营效益不佳、纳税人遵从度不高、部门配合不到位等原因，干扰多、阻力大、入库难。（三）信息化建设滞后以及相关装备落后，制约了稽查质量1、稽查信息化建设滞后。目前，会计电算化在纳税人中不断普及，稽查人员对财务软件的熟悉和了解还远未达到稽查工作的要求，稽查人员的检查还处于传统的纸质账簿资料阶段；对稽查查账软件的使用还处于摸索阶段，远未普及。对CTAIS2.0稽查模块的运用还不够精通，相关数据的查询和提取达不到现实的需求水平。，稽查执法过程中，在产生手工纸质资料的同时，也产生了大量的电子资料，由于稽查机外户的大量存在，手工、电子两套资料不统一、不衔接，缺乏统一、完整的与现行工作要求相适应的稽查信息系统。2.硬件设施投入不足（原省局配发的大多设备已陈旧老化，比如笔记本、车辆等）。还有稽查部门应拥有录音、录像、照相和复制等相关技术设备配备不到位，因设备局限而难以取证的现象较为普遍。3.稽查经费不足。有的地方稽查经费捉襟见肘，正常外调协查经费无法保证；有的地方稽查经费很难做到专款专用，影响了稽查效能的充分发挥。（四）稽查质量考核政出多门，基层疲于应付1.缺少统一的考核机制。考核标准政出多门，比如绩效考评、执法责任制、效能建设、政务公开、基层规范化管理等一系列考核标准并存，标准与标准之间有时相互交叉与制肘，这不仅加重了考核单位的负担，更加重了被考核单位的负担。2.稽查成果分析应用不足。有的稽查部门平时忙于查案，不善于总结，未结合查案体验，深入分析案情成因，撰写调研报告，提出管理建议和对策。有时为应付调研任务，临时搜集材料，按“命题”作文，应付了事。同时，稽查成果应用缺少必要的阵地和激励措施。（五）稽查队伍管理乏力，稽查发展后劲不足1.稽查干部发展空间不大。国税部门连续多年工资没有调整，阳光工资实施后许多地方收减少，税务机关优越感消失，再加上国税机关政治上进步空间较小。受机构职位等因素的影响，个人前途狭窄，稽查干部干事的积极性不高。2.稽查人才缺乏稳定性。要成为一名过硬的稽查人员，至少须连续三年以上的业务熏陶和实践锻炼。但是，有的税干在稽查工作不到两年就被交流出去；有的因找不到“感觉”而见异思迁；有的因委以重任而离开稽查；仅有众多老税干留在稽查，人才队伍的建设存在一些问题。3.教育培训难以有效保证。有的地方碍于工作时间和经费等方面考虑，热衷于鼓励稽查人员自学成才，集训辅导较少；有的稽查教育培训重形式轻内容，缺乏针对性、系统性和集中性，稽查人才素质技能提升较慢，难以满足现代稽查发展需求。三、加强税务稽查基础建设的设想与建议（一）完善税务稽查权限，合理定位稽查职能1.完善稽查权限。一是扩大税务稽查执法权力。建议在新修订的《税收征管法》中，适当扩大加强税务稽查权力，以法律形式赋予税务稽查人员的涉税证据搜查权、涉嫌证据查封权，从法律上赋予税务机关一定的侦查权，提高税务稽查调查取证工作水平。二是建立完善的税务稽查机构。在税务稽查机构内设立包括负责行政、管理、选案、检查、审理、举报、执行、监察等职能部门，有利于在实现更大范围内区域作战，有利于稽查机关的各税统查，有利于提高稽查机关的执法权威性，有利于排除各种阻力，加大稽查力度，有利于依法行政，依法稽查。2.构建执法与服务并重型稽查。坚持执法与服务并重的理念将是今后一个时期税务稽查工作的一个基本理念。在坚持依法行政、严格执法、规范执法、文明执法的同时，也应把提供优质服务贯穿于税收稽查工作始终。在平日稽查工作中应注重解决执法过程中存在的问题，注重税收政策宣传辅导，虚心听取纳税人的意见并向有关部门反映纳税人的合理诉求，保护纳税人的合法权益，减轻纳税人负担，促进纳税人知法守法、自觉纳税，提高纳税遵从度。3.建立“大稽查”工作格局。建议打破行政区域，上收检查权限，以片区为单位设置稽查局。江苏省宿迁市国税局在这一方面作了有益的尝试。大稽查工作格局，就是要在继续推进一级稽查模式和全面实施分级分类稽查的基础上，在保持县区级稽查局现有行政隶属关系不变的前提下，打破区域限制，整合稽查资源，合理调配稽查力量，充分发挥集中优势，加强分工协作，统筹安排检查任务，采取交叉检查、督交办检查、上级直办、联合整治等多种形式，对重点税源、重要区域、重点行业和重大风险开展税务检查，形成了全市上下联动、协调高效、统筹互动的稽查工作格局，提高稽查工作质量和效率。其好处是，有效整合了稽查力量，减少了基层办案阻力，提高了稽查工作质效，更加科学的分权与制衡了稽查权力。目前此项工作有待进一步深入和提高，最终实现地市级一级稽查模式。（二）完善稽查工作制度，确保各环节运转顺畅1.及时修订有关制度。当前，要把主要精力放在新修订的《税务稽查工作规程》的执行落实上，要在认真落实新稽查工作规程和总局稽查工作制度的基础上，积极推动建立健全税务稽查相关工作制度，对CTAIS2.0稽查模块进行修改和完善。建议省局统一下发符合新《税务稽查工作规程》的稽查文书资料。统一要求，统一规格，杜绝各地执法文书五花八门。2.实施科学化选案。稽查部门要牢固树立“信息管税”理念，坚持以信息化指导稽查工作，充分利用信息化技术，强化对纳税人发票使用、纳税申报、税款缴纳、财务报表等信息的情报化工作；主动收集第三方信息，进一步拓宽情报线索；科学设置选案分析指标，强化对涉税信息的整理、分析和筛选，把海量数据信息转化为准确清晰的案源线索，并确定检查的重点和疑点项目，有的放矢地开展重点检查，切实提高选案准确率和指向性。3.尝试审计式检查。审计式检查有别于传统的税务稽查，是对通过科学方法选案确定的纳税人（重点税源企业）某一时期的经济活动、财务会计记录和申报情况进行系统分析、查阅、审核，做到“税种全查、环节查到、项目查清、问题查透”，经过数据采集、风险识别、控制测试、市执行程序和纳税遵从度评价等多个环节，最后对其纳税情况做出全面客观地评价。建议在进一步完善分级分类稽查办法，推行分级分类检查方式的基础上，积极探索审计式检查，进一步明确稽查级次，细化检查对象，合理界定各级稽查局的职能范围，强化对重点税源的监控，防范重大税收违法案件的发生。4.加强审理行为监督。对具有一定处罚比例或额度自由裁量权的相关规定进行细化和量化。对于无法细化和量化的处罚规定，可通过建立税务稽查执法先例制度，参照稽查执法先例做出处罚。积极探索稽查案件公开质询问责，突出执法不公、有腐败嫌疑的稽查案件，重点选择只罚款不补税、只补税不罚款、零补税零罚款、久拖不结执行不到位的案件实施问责。坚持在问责中发现问题，在发现问题中问责，并将问责结果与干部评先争优、干部奖惩结合起来。5.强化案件执行。健全案件移送的相关制度。进一步与公安机关明确案件的移送手续，以及公安机关认为案件未达到移送标准后的退回手续。在追缴欠税过程中，为防止稽查人员因滥用权力或行政不当而导致纳税人的合法权益受到侵害，应规定冻结、扣押、查封等税收保全措施和从存款中扣缴税款、拍卖或者变卖等税收强制措施的使用条件、实施程序和解除条件。（三）加大经费装备投入，提高税务稽查质量1.建立稽查经费保障机制。要在能力范围内尽可能满足稽查机构必需的办公经费、办案经费。做到人员工资、正常办公费用充分保障，办案补助经费按稽查入库税种由中央、省、市各级分成比例由相对应的财政部门分别负担。各级国税局领导都要关心重视稽查办案经费的使用，要保证稽查办案经费的供给与办案的实际需求相匹配，要切实管好用好确保省局下拨的稽查办案专项经费专款专用，不得挪作他用和混同其他经费使用。各级稽查局要和财务部门密切配合，分配使用好稽查办案专项经费，严格开支范围，提高使用效益，加强对经费使用情况的审计监督。2.不断加大对稽查机构的硬件投入。根据形势发展的需要，对稽查重大执法事项实行录音录像制度，要按照规定配齐、配好公务用车、笔记本电脑、U盘、录音笔、DV摄像机以及传真机、复印机等现代技术装备。3.推进电子查账软件的广泛运用。由于税务稽查岗位的特殊性，使得当前稽查队伍的多数同志仍然沿用传统的稽查方法对企业纸质税务账簿资料进行检查。应充分运用电子查账软件的优势，找准检查切入点，快速有效的查处税收违法行为，提高稽查的质量。（四）构建科学的评价引导机制，激发稽查内在潜能1.整合资