应急知识——应急预案管理

应急预案管理为了减少突发事件的发生，最大限度地降低突发事件造成的损失，全面提高应急管理水平，针对目前应急预案存在的可操作性不够、职能交叉、衔接不够等问题，建立灵活适用、方便快捷、行之有效的应急预案体系已经成为当前安全生产发展的迫切需要。一、应急预案概述应急预案，又称“应急计划”或“应急救援预案”，根据《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》，应急预案是指针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预先制定的行动方案。应急预案实际上是标准化的反应程序，以使应急救援活动能迅速、有序地按照计划和最有效的步骤来进行。应急预案在辨识和评估潜在重大危险、事故类型、发生的可能性及发生的过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及其指挥与协调方面预先做出的具体安排。(一)应急预案作用编制应急预案是应急救援准备工作的核心内容，是及时、有序、有效地开展应急救援工作的重要保障。编制各项应急预案对于帮助指导突发事件的应急救援行动，提高人员应急能力，帮助灾后重建、恢复生产等具有重要的作用，主要体现在以下几个方面：◇制定应急预案有利于应急人员及时地做出应急响应，降低突发事件后果。应急行动必须快速高效，不允许有任何拖延。应急预案预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急力量和应急资源等方面做了大量的准备，可以指导应急救援迅速、高效、有序地开展，将人员伤亡、财产损失和环境破坏降到最低限度。此外，预先制定了预案，有利于解决突发事件发生后必须快速解决的一些应急恢复问题。◇应急预案是应对各种突发事件的响应基础。通过编制综合应急预案，可以对那些事先无法预料的突发事件，起到基本的应急指导作用，成为保证应急救援的“底线”。在此基础上，可以针对特定危害，编制专项应急预案和现场处置方案，并定期组织演练。◇应急预案是应急管理工作的依据之一。应急预案是应急管理工作的依据之一，使应急准备和应急管理工作不再是无据可依、无章可循。尤其是培训和演练，它们依赖于应急预案：培训可以促使应急响应人员熟悉自己的责任，具备完成指定任务所需的相应技能;演练可以检验预案和行动程序，并评估应急人员的技能和整体协调性。◇制定应急预案有利于提高企业员工的风险防范意识。应急预案的编制，实际上是辨识企业重大风险和防御决策的过程，强调各方面的共同参与。因此，预案的编制、评审以及发布和宣传，有利于企业员工了解可能面临的重大风险及其相应的应急措施，有利于提高他们的风险防范意识和能力。针对各种不同的突发事件制定不同的有针对性的应急预案，不仅可以指导应急人员的日常培训和应急演练，保证各种应急资源处于良好的备战状态，而且可以指导应急行动按计划有序地进行，防止因行动组织不力或现场救援工作的混乱而延误事故应急，从而最大限度地降低减少人员伤亡和财产损失。(二)应急预案编制目的为在突发事件发生后能及时予以控制，防止突发事件蔓延，有效地组织抢险和救援，应在对初步认定的危险场所和部位进行风险分析的基础上编制应急预案。事先对认定的危险有害因素和重大危险源可能造成的后果进行模拟分析，预测突发事件发生后的状态、人员伤亡情况及设备破坏和损失程度，以及由于物料的泄漏可能引起的火灾、爆炸和有毒有害物质泄漏的危害程度。依据预测，提前制定应急预案，组织、培训应急队伍，配备应急救援资源，以便在突发事件发生后，能快速、有序、高效地按照预定方案进行救援，在最短时间内使突发事件得到有效控制。应急预案编制目的采取预防措施使突发事件控制在局部，消除蔓延条件，防止突发性重大或连锁突发事件发生;能在突发事件发生后迅速控制和处理，尽可能减轻突发事件对人员及财产的影响，保障人员生命和财产安全。(三)应急预案体系框架为贯彻落实《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》(国发〔2006〕24号)、《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》等规定，企业应做好应急预案的编制工作，改善目前应急预案要素不全、针对性和可操作性不强、体系不健全和应急预案之间的衔接性不够的问题，规范应急预案的编制工作，提高应急预案实用性，增强应急管理能力。根据《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》，应急预案可分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案，如图1所示。1.综合应急预案综合应急预案是从总体上阐述处理突发事件的应急方针、政策，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类突发事件的综合性文件。综合应急预案可以作为应急救援工作的基础和“底线”，对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。2.专项应急预案专项应急预案是针对具体的突发事件类别、危险源和应急保障而制定的计划或方案，是综合应急预案的组成部分，应按照综合应急预案的程序和要求组织制定，并作为综合应急预案的附件。专项应急预案用以指导企业针对不同类别的事故或风险制定相应的预防、处置和救援措施。企业应在分析总结企业自身特点以及面临的主要风险和事故类型的基础上合理确定所需编制的专项应急预案的数量和内容。3.现场处置方案现场处置方案是针对具体的装置、场所或设施、岗位所制定的应急处置措施，是应急预案体系的重要组成部分。现场处置方案主要用以指导企业针对具体的事故、风险、装置、场所或设施明确具体的、详细的应急处置措施。现场处置方案的核心是发生突发事件时，现场人员能够按照应急处置程序采取有效处置措施，开展自救和互救工作，以控制、延缓事件的发展，为后续处置工作赢得先机和主动，提高整体应急处置工作的质量和效果。现场处置方案应具体、简单、针对性强，应根据风险评估及危险性控制措施逐一编制，做到事故相关人员应知应会，熟练掌握，并通过应急演练，做到迅速反应、正确处置。为使现场处置方案发挥现场的指导性，可把现场处置方案进行可视化设计。综合应急预案从整体上把握，专项应急预案和现场处置方案是针对各级各类可能发生的突发事件和所有危险源而制定的，须明确事前、事发、事中、事后的各个过程中相关部门和有关人员的职责。由于综合应急预案是综述性文件，因此需要要素全面，而专项应急预案和现场处置方案要素重点在于制定具体救援措施，对于单位概况等基本要素不做强制要求。二、应急预案编制(一)应急预案编制要求企业所编制的应急预案应能满足相关法律法规要求，且具有如下特征：1.针对性应急预案应结合风险分析的结果，针对重大危险源、各类可能发生的突发事件、关键的岗位和地点、薄弱环节等进行编制，确保其有效性。2.科学性编制应急预案必须以科学的态度，在全面调查研究的基础上，在专家的指导下，开展科学分析和论证，制定出决策程序、处置方案，使应急预案具有科学性。3.可操作性应急预案应具有可操作性或实用性。即突发事件发生时，有关应急组织、人员可以按照应急预案的规定迅速、有序、有效地开展应急救援行动，降低事故损失。4.合法合规性应急预案中的内容应符合国家相关法律、法规、标准和规范的要求，应急预案的编制工作必须遵守相关法律法规的规定。5.权威性应急救援工作是一项紧急状态下的应急性工作，所制定的应急预案应明确救援工作的管理体系，救援行动的组织指挥权限和各级救援组织的职责和任务等一系列的行政性管理规定，保证救援工作的统一指挥。应急预案还应经本单位负责人批准后才能实施，保证预案具有一定的权威性。6.相互协调一致、相互兼容应急预案应与上级部门应急预案、当地政府应急预案、下级单位应急预案等相互衔接，确保出现紧急情况时能够及时启动各方应急预案，有效控制事故的蔓延和扩大。(二)编制步骤1.编制准备编制应急预案应做好以下准备工作：2.编制程序应急预案编制程序主要包括：成立预案编制小组、收集相关资料、危险源辨识与风险分析、应急能力评估、应急预案编制，如图2所示。图2应急预案编制程序(1)成立预案编制小组成立以企业主要负责人为组长的应急预案编制小组，明确编制任务、职责分工，制定工作计划。应急预案编制小组应由各方面的专业人员或专家组成，包括预案制定和实施过程中所涉及或受影响的部门负责人及具体执笔人员。必要时，编制小组也可以邀请当地政府相关部门代表作为成员。(2)收集相关资料收集应急预案编制所需的各种资料是一项非常重要的基础工作。掌握相关资料的多少、资料内容的详细程度和资料的可靠性将直接关系到应急预案编制工作是否能够顺利进行，以及能否编制出质量较高的应急预案。编制应急预案时需要收集的资料包括：适用的法律、法规、标准和规范;本企业事故资料及事故案例分析;本企业区域布局，主要装置、设备、设施布置，本企业区域主要建(构)筑物布置等;本企业事故隐患排查资料、危险点、控制措施、风险评估资料、主要危险源理化性质及危险特性及应急组织机构、应急资源、培训和演练计划等;周边情况及地理、地质、水文、环境、自然灾害、气象资料;突发事件应急所需的各种资源情况;政府的相关应急预案;上级或下级应急预案;其他相关资料。(3)危险源辨识与风险分析危险源辨识与风险分析是编制应急预案的关键，所有应急预案都建立在风险评价基础之上。在危险因素分析、危险源辨识及事故隐患排查、治理的基础上，确定本企业的危险源、可能发生突发事件的类型和后果，进行风险分析，并指出可能产生的次生、衍生突发事件及后果，得出分析结果并形成分析报告，分析结果将作为应急预案的编制依据。(4)应急能力评估应急能力评估就是依据风险分析的结果，对应急资源准备状况的充分性和从事应急救援活动所具备的能力评估，以明确应急救援的需求和不足，为应急预案的编制奠定基础。针对可能发生的突发事件及抢险的需要，实事求是地评估应急装备、应急队伍等应急能力。应急能力一般包括以下几个方面：(5)应急预案编制在以上工作的基础上，针对可能发生的突发事件，按照有关规定和要求，在充分借鉴国内外同行业应急工作经验的基础上，编制本企业的应急预案。应急预案编制中应遵循“5W1H”原则，即What、When、Why、Who、Where和How，即明确在事故发生前、事故过程中以及事故发生后，谁负责做什么，何时做，怎么做，以及相应的策略和资源准备等。应急预案编制过程中，除了要分阶段对编制进度、质量进行检查控制，还应注重编制人员的参与和培训，充分发挥他们各自的专业优势，使他们掌握危险分析和应急能力评估结果，明确应急预案的框架、应急过程行动重点以及应急衔接、联系要点等。同时，应急预案应充分考虑和利用社会应急资源，与地方政府预案、相关部门的应急预案相互衔接。编制应急预案时，应：首先进行框架设计，对整个预案体系进行分类;预案编制人员根据预案框架进行分工，然后分别依据框架设计要求进行编制;预案汇总阶段时，首先把编写整理出的各部分内容集合成为一个统一有机的预案体系，其次是检查评估预案间互相交叉、重复和遗漏、失误等。(三)应急预案编制要素应急预案的编制内容可参照《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》的有关要求，并结合企业的实际情况进行适当调整。1.综合应急预案编制要素综合应急预案编制要素如表1所示。2.专项应急预案编制要素专项应急预案编制要素如表2所示。3.现场处置方案编制要素现场处置方案编制要素包括：事故特征应急组织与职责应急处置注意事项(四)应急预案编制注意事项三、应急预案管理(一)应急预案评审《生产安全事故应急预案管理办法》(国家安全生产监督管理总局令第17号)明确指出应急预案编制完成后，应进行评审或者论证。企业应依据《生产经营单位生产安全事故应急预案评审指南(试行)》中的评审方法、评审程序和评审要点，由本企业主要负责人组织有关部门和人员进行应急预案评审。外部评审由上级主管部门或地方政府负责组织审查。评审后，按规定报有关部门备案，并经主要负责人签署发布。1.评审方法应急预案评审分为形式评审和要素评审，评审可采取符合、基本符合、不符合三种方式简单判定。对于基本符合和不符合的项目，应提出指导性意见或建议。(1)形式评审依据有关规定和要求，对应急预案的层次结构、内容格式、语言文字和制定过程等内容进行审查。形式评审的重点是应急预案的规范性和可读性。(2)要素评审依据有关规定和标准，从符合性、适用性、针对性、完整性、科学性、规范性和衔接性等方面对应急预案进行评审