中国乡村治理变迁与发展

第三章中国乡村治理变迁与发展家庭联产承包责任制的推行，使农民获得了生产经营自主权，也使农村的生产方式发生了根本性变化。与此同时，人民公社制度的瓦解，国家政治力量从农村社会许多领域退出，农村基层组织体系出现涣散状态。农民出于社会管理的需要自发组建了一种全新的组织——村民委员会，以取代日益衰落的生产大队组织和弥补生产大队解体后造成的治理真空。在国家力量的推动下，村民委员会组织演变为村民自治组织，村民自治逐步展开。由此，中国基层社会形成了“乡政村治”的治理格局。治理？统治？我国学者俞可平给出这样的解释：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。一、乡村治理含义乡村治理是乡村公共权威运用乡村治理权力，处理乡村社会事务，借以调控和影响乡村社会。在乡村治理的逻辑结构中，乡村治理权力是最为核心的概念，它不能简单等同于社会自治权力，更不能将它直接与国家权力划等号，它是国家公共权力和乡村社会自治权力共同作用的产物。二、乡村组织制度的历史沿革1、我国古代的乡里制度2、近代乡里制度的变迁3、新中国成立初期的乡村组织制度4、20世纪80年代以来的乡村治理5、税费改革以来的乡村治理1、我国古代的乡里制度“乡”作为地方行政区划名称始于周。中国从周朝开始，以乡作为农村地方最高行政组织。比：五家为比,使之相保;闾：五比为闾,使之相受;族：四闾为族,使之相葬;党：五族为党,使之相救;州：五党为州,使之相赒;乡：五州为乡,使之相宾。但秦汉以后，乡时废时立。至隋唐时，乡管地位大不如前。宋以后，乡不再作为基层行政组织，不复设乡官。县以下基层组织中的“长”、“首”，均以“役”的形式由乡民充任。我国古代的乡，作为基层组织，职能主要是劝导乡里，掌民教化，以促民风，维护统治秩序。从长官任命及职能可以看出，古代的乡不是国家官僚体制中的一部分，而是国家管理社会的一种类似于行政组织的社会组织，即所谓“皇权止于县政”，县为最基层的政权组织，县以下实行自治。传统社会中存在着两种互不干扰的秩序中心：一个是官制领域，以国家为权威中心，对于具体社会而言，它的整合意义多是文化象征性的；而另一个则是更具实质性，因为它承担着实际的管辖权力，这就是地方体中的权威。传统乡村社会的自治，是以家族制为基础的士绅自治。以皇权为中心的国家权力对于乡村社会而言更多是实施一种间接的统治方式。在乡村社会内部，乡村政治的中心是非正式的地方权威如乡绅、族长和地方名流，他们也不具有官员的身份，这些权力者并不是国家直接任命，而是在乡村社会内部生长出来的，这些族长乡绅把行政权、自治权、家族权融为一体，带有很强的家族自治性质，不需要依靠王朝行政机构的命令就能自行整合乡村社区。2、近代乡里制度的变迁近代以后，国家权力逐步向乡村社会渗透，乡村治理中行政化倾向逐渐压倒了自治化倾向，国家曾试图通过一系列机构设置和委托，变地方权威为国家的基层政权分支机构，使地方权威服务于国家目标的组织机构，并进入国家官制的控制范围。从19世纪中叶开始，延续了两千多年的官僚帝国遭遇了前所未有的危机。科举制度的衰弱及最终废除，使得国家与乡村社会之间丧失了重要的制度化联系方式。20世纪初的清王朝进行了一场乡村改革，试图将国家的行政权力向下延伸，以重新整合日益涣散的乡村社会。1909年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，地方自治法是西方的政治制度和封建制度的直接综合体，其目的是强化皇权，开启了以官方名义接受和引入了现代政治制度和理念，影响和制约着人们后来的选择。北洋政府和民国政府受其影响继承了这一理念，于1914年12月颁布了《地方自治试行条例》，1919年9月颁布了《地方自治条例》，1921年7月，公布了《乡自治制》等规则。伴随着乡村政权建设过程，曾经是有效联系国家与乡村社会纽带的乡村精英，其来源和品质发生了根本变化。传统精英无法也不愿承担这一职能，于是，企业型的、行政分支型的“国家经纪人”就应运而生，他们逐渐取代传统的精英，成为地方上的新权威。这些“经纪人”利用国家的名义巧取豪夺、中饱私囊，使得乡村社会陷入国家和政客的双重盘剥之中。3、新中国成立初期的乡村组织制度1949年新中国成立后，国家开始了对乡村社会大规模的改造，农业集体化改造和人民公社化运动彻底打破了乡村社会固有的结构，清除了乡村社会的传统，在此基础上重新构建了一种崭新的社会控制和治理模式，这就是以生产队——生产大队——公社为基础的“人民公社”制度。强制性的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式，农村社会和农民的生存方式被彻底改变，农民直接处在国家政权的严密监控之中。通过支配每个农民的日常生活而将农民整合到自上而下的集权体系之中，传统的血缘和地缘关系及家族组织被进一步摧毁,宗教组织也停止了活动，从而从根本上改变了传统乡村社会的组织机制和组织状态。4、20世纪80年代以来的乡村治理20世纪80年代以来，对乡村治理影响最大的莫过于村民自治这一伟大创举。村民自治，作为一种有中国特色的基层民主形式，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成的，也是我国政治体制改革和民主政治建设的重要成果。（1）村民自治的形成和发展1980年底，广西壮族自治区河池地区的宜山、罗城两县一些农村出于社会管理的实际需要，自发成立了村民委员会。村民委员会成立之初的主要功能是维持社会治安和维护集体的水利设施，而后逐步扩大为村民对基层社会、政治、经济生活中诸多事物的自我管理，村民委员会的性质也逐步向群众性自治组织演变。为解决公社制度改革后形成的农村治理真空所带来的问题，国家开始着手重构乡村社会的治理模式。1982年宪法用国家根本大法的形式，确立了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是农村基层社会的群众性组织，进而指出农村管理实行村民自治的基本形式。由此，全国农村绝大部分地区逐步建立村民委员会，村民自治制度初步形成。其基本内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。（2）乡政村治治理格局的意义村民自治的逐步展开，极大地释放了农村生产力，“乡政村治”的乡村治理格局也逐步形成。所谓“乡政村治”：是“在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。”“乡政村治”治理格局的意义在于：一方面，它是国家基层管理体制的重大变革，在乡政村治的体制框架下，国家体制性权力开始退出农村社会，乡村政治实现了国家政权组织和农村经济社会组织的分离。另一方面，村民自治委员会是国家法定的群众性自治组织，它开启了我国农民自我管理、自我服务和自我教育的新时代，在农村民主的培育和发展中具有深远的意义。5、税费改革以来的乡村治理1993年的分税制改革，直接导致基层财政特别是乡镇政府财政严重不足——乱收费、乱摊派加剧——“三农”问题凸现，乡村关系日益紧张，乡村治理也陷入了涣散甚至瘫痪与半瘫痪状态。为了改变现状和解决三农问题，国家进行了税费改革，之后又全面取消农业税。农村税费改革推动了乡村关系的转型，乡村关系发展进入了新的历史时期。在农村税费改革之前，国家对乡村社会的整合，主要是通过征收税收的方式进行；而在农村税费改革之后，国家对乡村社会的整合，主要是通过提供公共服务的方式进行。即国家的整合由“汲取式整合”向“供给式整合”转变。案例分析：能人富人治村近年来，在我省部分农村，一些先富起来的农民企业家、种养殖业大户等“经济能人”或“先富能人”，纷纷当起“村官”。“穷村选富人，富村选能人”，使农村基层治理出现了一种新的现象———“先富能人治村”。根据中国社科院社会学所副研究员樊平在2003年完成的一份研究报告表明，“老板村官”的日益增多己成2003年内地农村基层组织建设的最显著特点。而在2003年之后的4年时间里，“能人富人治村”在苏南等发达农村更是呈现迅速蔓延之势，从村民到政府指导部门，对“能人富人治村”的期待和呼声愈来愈高。“能人富人治村”现象在引起更为广泛的社会关注的同时，也日益成为了学术界关注的焦点。三、当前我国乡村治理所面临的困境（一）乡镇政府与村委会之间的矛盾虽然宪法和村组法都已规定了乡政与村委会之间的关系，划定了乡政权和村治权各自的运作空间，但实际中乡镇政府往往直接领导村委会的工作，甚至以粗暴的方式进行。因为村一级不仅有村委会组织，而且有村支部，且村支部与村委会的关系是领导与被领导的关系，村支部又受乡镇党委的领导，这就使乡与村之间的关系变得不确定起来。许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作进行行政干预。（二）村委会的行政化倾向村组法明确规定，村委会候选人必须通过村民预选产生，村委会必须由村民直接选举产生，并且村民有罢免村委会干部的权力。但事实上，以上规定并没能撼动高度组织起来的乡镇行政和分散的村民在争夺村委会方面的优势地位，无论选举多么真实，选举上来的村干部却与以前的村干部没有什么差别：他们依然唯乡镇命令是从。村级组织的工作主要是完成自上而下的各种政府任务；村委会更多的是对上级政府负责，而不是对选举他们的村民负责；村级组织还按照政府的模式设置机构和职位，成为一个微型政府；村干部的工作报酬是由其完成政府任务的情况决定，而不是由村民决定。（三）农民利益表达机制的缺失由于村委会的行政化倾向和乡镇对村委会的控制，农民作为中国的一个最庞大的群体，却失去了自己的“代言人”，当合法权益受到侵犯时，没有可以依赖的组织，只能依靠自身的力量与之抗争，如果每个农民都采取这种方式，社会不可避免的将处于紊乱的状态中。盛洪指出“从几十年的农业政策史及其结果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对制度和政策，如果农民能够直接发出与他们人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期、承担政策错误的所有后果，而可以直接将损害的政策排除在外。”（四）乡镇政府职能未能有效履行的问题1、职能界定不够清晰2、法定职权缺失3、职能行使偏差（五）财政危机和公共产品供给短缺的问题乡镇财政的收入来源中，农业税是主要来源。取消农业税后，只有加大上级财政转移支付的力度才可能缓解这种危机，但是由于转移支付制度的滞后和不健全，导致了绝大多数乡级财政陷入了危机。乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题，在不发达地区尤其严重，甚至到了难以支撑政府机关有效运作的地步，有的地方已经影响到基层政权的稳定。乡镇政府本身是农村公共产品的主要供给者，但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响，致使我国农村公共产品供给严重不足。四、解决我国当前乡村治理困境的对策必须着眼于国家权力和乡村社会两个方面，一方面要以制度来规范国家权力进入乡村社会的方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社会力量，提高村庄的自主性，通过培育具有自主性的乡村社会组织，加强乡村社会对国家权力的制约和监督，维护乡村利益，最终形成“强国家—强社会”的乡村关系。（一）理顺乡村关系1、党政关系乡镇党委与乡镇政府在职能上应明确分开，坚持乡镇党委对政府的领导，这是由中国共产党的先锋队性质和执政党的地位及我国宪法原则所决定的，也是保证农村基层政权稳定的需要。但必须明确，乡镇党委对乡镇政府的领导，应当主要是政治、思想和方针政策的领导，对干部的选拔、考核和监督，而不是包办乡镇政府的具体工作。2、乡村关系要克服在村民自治问题上的行政化和过度自治化的两种错误倾向，建立正常的既符合法律精神又有利于调控顺利进行的乡村关系。（二）建立以村民自治为核心的农村组织体系1、村民自治组织去除其行政化、提高村委会成员的职业道德素质和改革乡镇财政对乡村资源汲取的依赖。2、农民合作