我国卫星导航咨询决策制度建立初探

第二届中国卫星导航学术年会CSNC20111PreliminaryPreliminaryPreliminaryPreliminaryAnalysisAnalysisAnalysisAnalysisononononEstablishingEstablishingEstablishingEstablishingCompassCompassCompassCompassSatelliteSatelliteSatelliteSatelliteNavigationNavigationNavigationNavigationConsultationConsultationConsultationConsultationandandandandDecision-makingDecision-makingDecision-makingDecision-makingSystemSystemSystemSystemWangWangWangWangSenSenSenSen1111,,,,ZhuZhuZhuZhuXiaohongXiaohongXiaohongXiaohong1111,,,,ZengZengZengZengXinXinXinXin1111,,,,SunSunSunSunYanYanYanYan1111,,,,LinLinLinLinXuefengXuefengXuefengXuefeng11111.Beijingglobalinformationapplicationanddevelopmentcentre,Beijingy,[e-mail]:Abstract:Abstract:Abstract:Inordertoimpovedecision-makingandreducetherisk,thispaperbeginswiththeconcept,characteristics,importanceandsignificanceofconsultationanddecision-makingarchitecture,thendiscussesthenecessityandfeasibilityofestablishingCompasssatellitenavigationconsultationanddecision-makingsystemandanalyzesthesuccessfulexperienceofforeignsatellitenavigationconsultationanddecision-makingsystem.Finally,accordingtothestatusofCompassdevelopment,somemeasuresareputforward.Keywords:Keywords:Keywords:Keywords:satellitenavigation;consultation;decision-making;system我国卫星导航咨询决策制度建立初探我国卫星导航咨询决策制度建立初探我国卫星导航咨询决策制度建立初探我国卫星导航咨询决策制度建立初探王王王王森森森森1111朱筱虹朱筱虹朱筱虹朱筱虹1111曾曾曾曾欣欣欣欣1111孙孙孙孙妍妍妍妍1111林雪峰林雪峰林雪峰林雪峰11111.北京环球信息应用开发中心，北京，中国，[e-mail].【摘要】【摘要】【摘要】【摘要】为提高我国卫星导航决策水平，降低决策风险，分析了咨询决策制度的基本概念、特点、地位和作用，在借鉴国外卫星导航咨询决策制度成功经验的基础上，立足我国基本国情，探讨了建立我国卫星导航咨询决策制度的必要性和可行性，并据此提出了几项措施性建议。【关键词】【关键词】【关键词】【关键词】卫星导航；咨询；决策；制度1111引言引言引言引言咨询决策制度是现代社会发展的必然产物，是推进决策科学化、民主化得有效机制，是提高决策水平、降低决策风险的有效措施，现今广为世界各国政府（企业）组织采用。现代咨询决策制度产生于20世纪初期。1913年英国成立咨询工程师协会；1918年美国创立布鲁金斯学会。经过百年发展，咨询决策制度已深入西方国家社会生活各个领域，成为政府（企业）决策不可缺少的有力助手。其中以美国兰德公司、罗马俱乐部和日本野村综合研究所等决策智囊机构最具盛名。2222咨询决策制度的作用与特点咨询决策制度的作用与特点咨询决策制度的作用与特点咨询决策制度的作用与特点咨询决策制度是以制度化形式，将本行业或相近行业有经验、高水平、责任心和使命感强的专家集合在一起，为行业发展出谋划策，保障决策更加符合行业发展规律、更好反映人民需求。咨询决策机构是咨询决策制度现实实现载体，常以委员会、理事会、工作组、专家组等名称体现。按咨询决策机构服务种类，可分综合性咨询决策机构和专一性咨询决策机构，如美国兰德公司和国家教育咨询委员会等；按咨询决策机构服务对象，可分公共咨询类决策机构、科技类咨询决策机构、军事类咨询决策机构，如美国企业公共政策研究所、各级政府科技顾问团、美国兰德公司等；按咨询决策机构主办性质，可分官办咨询决策机构、民间咨询决策机构，以及介于二者之间的半官办咨询决策机构，如各国政府的政策研究室、各种工程咨询公司等。2.12.12.12.1咨询决策制度的作用咨询决策制度的作用咨询决策制度的作用咨询决策制度的作用（1）可以有效解决决策者能力和需求不对称的矛盾。现代社会日新月异，需要决策者解决的新问题、新情况层出不穷，问题相互交织，利益相互关联，关系相互攸关，技术性、专业性、时间性越来越强，对决策者能力要求更高。然而，决策者的知识、经验、能力毕竟有限，实践表明咨询决策机构可有效弥补决策者这些不足，拓展决策者视野，满足决策需求。（2）有利于提高决策的科学性、降低决策风险。咨询决策，顾名思义，是先“咨询”后“决策”。也就是决策者对涉及本行业建设发展的重大问题、重大情况、重大规划等事项事先有针对性地进行调研、论证和评估，在广泛征询意见、掌握客观具体情况第二届中国卫星导航学术年会CSNC20112后才审慎作出决策，因而能有效规避决策者信息掌握不全、情绪偏好、能力不足等不利因素所带来的风险，使决策结果更具合理性和科学性。2.22.22.22.2咨询决策制度的特点咨询决策制度的特点咨询决策制度的特点咨询决策制度的特点我国对咨询决策制度理论研究起步较晚，相比西方国家尚欠落后。在上世纪70年代初期，美国就通过了《联邦咨询委员会法》（FACA）。历经30多年的发展，美国咨询委员会制度现已相对成熟完善。下面仅以其为例，浅析咨询决策制度的特点。2.2.12.2.12.2.12.2.1开放性开放性开放性开放性开放性是咨询决策制度的鲜明特点。一是咨询过程公开和透明。FACA规定，除非会议的讨论涉及国家秘密、为联邦授权行为而提供的个人资料或者出于对个人隐私的审慎考量，所有咨询机构的会议均须公开，在便于公众参加的时间和地点举行，并在会议举行前的充足时间内在《联邦登记》上发布公告。二是咨询机构相关文件均向公众公开。FACA规定，除《信息自由法》特别规定外，报告、记录和备忘录等全部会议文件都应陈放在咨询机构的特定地点，以便公众浏览和复制，直到咨询机构停止存在为止，并且不得要求公众为此专门提出申请。2.2.22.2.22.2.22.2.2中立性中立性中立性中立性中立性是咨询决策制度的本质特点。建立咨询决策制度的目点是对行业相关的重大问题、重大情况、重大规划等事项进行充分调研、论证和评估，拓展决策者视野，弥补决策者能力差距，促进决策水平的提高。这一出发点要求咨询决策委员会所提建议和措施应客观、中立，符合事物自然发展规律，不应受外界因素干扰，带有个人倾向性。FACA规定，咨询委员会为联邦政府所提供的专家建议、想法和多元化观点仅限于咨询性质，所有审议事项都应由有关官员和部门依据法律规定。2.2.32.2.32.2.32.2.3单一性单一性单一性单一性如前所述，FACA规定咨询委员会只拥有单一的咨询职能，决定权完全属于行政机关。这一规定一方面体现了对咨询委员会职能和使命的要求，另一方面也为咨询委员会可能发生的超越自身能力范围的情况提供了预防机制。尽管咨询委员会由相关行业有经验、高水平、责任心和使命感强的专家组成，每名委员都是按特定程序和标准选拔聘任的，但其任务仅限于对所受领任务从技术性角度进行分析、研判，提供客观而中立的建议和措施，而不能“越位”，代替行政机构作出决策。3333国外卫星导航咨询决策制度国外卫星导航咨询决策制度国外卫星导航咨询决策制度国外卫星导航咨询决策制度美国是建立卫星导航咨询决策制度最早的国家。在GPS建设之初，就设有GPS咨询委员会，2004年升级为国家天基PNT咨询委员会，并特许为联邦咨询委员会；1999年俄罗斯借鉴美国GPS管理经验，改革GLONASS管理体制时也设立GLONASS顾问委员会。3.13.13.13.1美国天基美国天基美国天基美国天基PNTPNTPNTPNT咨询委员会成立背景咨询委员会成立背景咨询委员会成立背景咨询委员会成立背景根据2004年12月8日发布的《美国天基PNT政策》（以下简称《政策》），美国将原先的GPS部际协调委员会升级为常设性国家天基PNT执行委员会（以下简称“执行委员会”）。2007年美国航空航天局（NASA）将GPS咨询委员会调整为国家天基PNT咨询委员会（以下简称“咨询委员会”）。咨询委员会每届任期两年。3.23.23.23.2美国天基美国天基美国天基美国天基PNTPNTPNTPNT咨询委员会目标与职责咨询委员会目标与职责咨询委员会目标与职责咨询委员会目标与职责咨询委员会依据《政策》和FACA独立开展工作，履行咨询职能。（1）在执行委员会和NASA指导下，咨询委员会针对与国家天基PNT政策、计划、规划管理和资金概算相关的国内外PNT服务态势问题提供建议。为便于执行委员会完成《政策》所规定的目标和任务，相关建议分评估和措施两部分。通过与执行委员会密切协调，NASA负责给咨询委员会安排任务，并对每项指定任务的责任和日程作出全方位的规定。（2）针对执行委员会有关要求和规划需求，咨询委员会负责评估国内外天基PNT能力变化需求、可能的备选系统，并提供独立的建议和措施。这些评估意见将被执行委员会建言国家PNT政策和更新国家天基PNT五年规划时参考。根据FACA和美国相关法令法规，必要时，美国有单独召开咨询委员会的权利。3.33.33.33.3美国天基美国天基美国天基美国天基PNTPNTPNTPNT咨询委员会管理规则咨询委员会管理规则咨询委员会管理规则咨询委员会管理规则除FACA相关规定之外，主要有以下几点：（1）咨询委员会常务理事由NASA局长任命，由指定的联邦官员担任。（2）咨询委员会每财年至少召开两次会议。除《阳光政府法》规定的会议之外，所有会议均应向公众开放。第二届中国卫星导航学术年会CSNC20113（3）除《美国法典》（USC）和FACA规定经费补偿外，咨询委员会委员不得为其服务另收取费用。（4）年度经费预算约为170000美元，主要包括会议保障、差旅、报告生成、二级会议以及美国政府参谋保障等所需费用。3.43.43.43.4美国天基美国天基美国天基美国天基PNTPNTPNTPNT首届咨询委员会主要成果及本首届咨询委员会主要成果及本首届咨询委员会主要成果及本首届咨询委员会主要成果及本届工作重点届工作重点届工作重点届工作重点至2008年底，第一届咨询委员会圆满完成任期各项任务。根据2009年6月18日公布的“2007~2008年国家天基PNT咨询委员会会议记录”，首届咨询委员会提出了多项建议。其中，如下几项为执行委员会所采纳：（1）取消GPSⅢ选择可用性（S/A）政策；（2）尽早通过L2C发播导航电文；（3）为将eLORAN指定为GPS的备份系统而提供的论证支持；（4）为维持GPS服务水平而提出的各项措施建议；（5）参与国际GNSS委员会