旅游用地性质

旅游用地：亟待厘清的几个基本理论问题席建超旅游用地问题已经成为制约和困扰近年来旅游业发展的焦点问题之一。这不仅表现在目前各地普遍存在的旅游用地指标缺失，“项目落地难”方面，更体现在全国因旅游用地引发的问题受到越来越多的关注，有的甚至成为社会舆论关注的焦点。尽管国家相关职能部门已经开始关注到这个问题，并在一些地区进行了探索性改革尝试。但是，其特殊性和复杂性，仍需要在基础理论层面提供系统研究作为支撑。一、界定与特点对于“旅游用地”界定目前尚没有明确定义。目前的一些相关界定基本缺少相关法律制度依据，这显然无助于在实际政策层面上的操作。那么，如何正确界定“旅游用地”呢？我们可从《中华人民共和国土地管理法》中寻找答案。作为国家进行土地管理的基本法律，其在第四条“国家实行土地用途管制制度”已隐含着对“旅游用地”的规定：第一，“旅游用地”属于建设用地的一种。也就是说，非建设性用地变成旅游用地，必须经过相应的法律程序。第二，“旅游用地”主要指用来旅游开发和建设的建筑物、构筑物的用地。这既包含了诸多受法律保护的全国重点保护文物、自然保护区以及风景名胜区等建设用地，也包含了独立于这些用地类型之外新的建设用地。第三，“旅游用地”具有与“城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、军事设施用地”等同的用地类型，是一种功能性用地。因此，也应该具有与这些用地类型相同的属性界定，如明确产权边界和空间属性，有符合自身特点的用地规范和系统流程等。与一般建设用地，如城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地不同，除了具有上述建设用地一般属性特征外，旅游用地还有其自身的特点。（1）用地导向的外向性：旅游用地是以满足“人（旅游者）”的旅游休闲度假为基本导向的用地类型，属于“服务型”用地范畴。（2）用地功能的集成性：旅游用地多以自然资源和社会资源、文化资源为依托，旅游功能短期内并不影响土地的原始属性；此外，除了旅游设施用地具有纯化的用地特征外，许多旅游地兼有城市用地和乡村用地的特征，大部分旅游用地属于“与旅游相关的用地”。（3）用地来源的普适性：旅游业用地对土地类型属性要求不严格。各种土地类型，如不可转让土地所有权的军事用地、教育用地、自然保护区用地；开发前有基准地价的“四荒”用地等；土地上有建筑及其他附着物的用地等。只要经过规划建设，能够满足旅游者旅游需求，都可以用做旅游用地。（4）用地需求的阶段性：早期观光旅游阶段，旅游用地主要依托于具有高价值的自然或者人文历史旅游景观资源，如全国文物单位、国家重点风景名胜区、自然保护区等诸多载体。进入休闲度假旅游阶段后，随着旅游需求日趋个性化和多元化，传统用地已难以满足旅游市场需求，用地开始向其他土地类型扩展。（5）用地强度的“适度”性：旅游用地强调以满足旅游者多元游憩需求为基本出发点。这就要求旅游用地在追求集约经济产出的同时，要考虑到旅游者对自然生态和社会人文环境舒适度的现实要求，强调土地利用强度的“适度集约”。（6）用地选择的区位性：通常旅游用地位置的选择要求较为严格，其中有两个含义，第一，旅游用地基本配置在交通便捷、人口密集、地质条件良好的城市或者城市郊区。第二，地块本身，或者周边地区一般要求有良好的自然和人文环境。二、类型划分根据各地区旅游用地目的和政策需要看，旅游用地包括三种类型：（1）“旅游产业发展用地”。指服务于“热点”旅游城市（乡村、景区）产业转型升级的用地类型。在这些地区，旅游业已确定其主导地位，并成为推动城镇化和新农村建设的主要推动力。产业发展用地，不仅指旅游产业自身用地需求，同时包括产业辐射项目用地需求。其用地类型多样，构成复杂，空间约束较强；不仅有更大规模数量要求，也有用地质量限制，如要通过用地配置来丰富旅游产业业态，推进产业空间集聚和产业体系等。（2）“旅游项目开发用地”。指服务满足旅游“温”、“冷”区或者一般城市休闲度假需求的用地类型。这种用地类型功能相对单一，仅仅满足公众游憩需求而已，不具有旅游产业用地特点，这种用地类型也是目前存在最多的旅游用地类型；（3）“公益性旅游项目用地”。指与旅游活动相关的各种公益性质的博物馆、展览馆等用地类型，只有少数项目存在。从实际情况看，因各地旅游发展阶段不同，对旅游用地需求差异显著。目前旅游用地中最大的认识问题是对旅游阶段用地需求的混淆，许多旅游热点地区仍以“项目用地”去代替“产业用地”，不仅在用地总量规模上难以保障，同时也制约了产业转型升级，如项目缺少空间集聚，同质化恶性竞争加剧；项目缺乏关联，产业缺少统筹；旅游用地碎片化，项目发展“孤岛化”等。这种“工业型项目型”的用地模式也往往因违反现有法律制度规定成为媒体负面报道的重点。三、问题本质本质上说，目前旅游用地问题是转型升级的“增量”旅游建设用地指标供给和配置不甚合理的问题。究其原因，有三个主要因素：（1）总量供给缺失。一般性城市土地利用总体规划和城市用地指标中没有旅游用地指标配置。按照现有2012年1月1日起实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》，城市建设用地标准要求“用地统计范围与人口统计范围必须一致”，也就是“以当地人口确定用地指标”的统计方法。其中人口规模是按照区域常住人口进行统计，没有短期“流动人口”用地配给，造成旅游用地指标从根源上缺失。（2）总量供给不足。风景旅游城市中土地利用配置指标偏小。在城乡建设用地分类标准中规定“区域社会经济、风景旅游等具有特殊情况的”，其“上限不得大于150.0平方米/人。”但这种用地指标的规定，难以满足旅游业转型升级的要求。（3）结构性不足。旅游用地在已有城乡建设用地系统配置中缺乏竞争力。相较于工业用地以及其他产业用地，旅游用地具有集约度较低，投资回收期长，经济效益相对较差；而相对于农业用地，又缺少《基本农田保护制度》的法律约束，这使得旅游用地在与其他产业用地指标竞争中处于弱势地位。四、产生根源旅游用地问题产生的根本原因在于“服务型社会土地利用需求”与“生产型社会土地制度设计”之间的矛盾。这种矛盾，既是旅游用地阶段性特征的表现，同时也是与旅游业发展相适应的配套系统土地制度设计的滞后和缺失。（1）基本法律依据不够完善。尽管旅游用地在《土地法》中仅仅作为建设用地的一种类型予以提及，但是与其他同类型用地相比，如“城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、军事设施用地”缺少更为明确的法律界定；而后续《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》对其规划利用程序并没有提及。新出台的《旅游法》中第二十条指出，“各级人民政府编制土地利用总体规划、城乡规划，应当充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求……规划和建设交通、通信、供水、供电、环保等基础设施和公共服务设施，应当兼顾旅游业发展的需要……”但是因为旅游土地利用规划本身缺乏细则，其真正实施缺乏可操作性。（2）配套法律制度体系缺失。旅游用地在现有土地利用分类体系和城乡土地利用分类体系中缺少位置。GB/T21010-2007《土地利用现状分类》系统中，旅游用地散布在“住宿餐饮用地、城镇住宅用地、文体娱乐用地、公共设施用地、公园与绿地、风景名胜设施用地”中，其中“风景名胜设施用地”为最直接的旅游用地类型。而在2011版《城市用地分类与规划建设用地标准》中，城市用地共分为8大类、35中类、44小类和城乡用地分类，市域内城乡用地2大类、8中类、17小类中，却没有“旅游用地”。因为没有分类，所以在城乡土地建设规划中，也就没有相应指标的配置。（3）用地规范和标准缺失，难以体现旅游产业特质。现有旅游用地基本沿袭“工业”项目发展模式，忽略了旅游用地外向性用地、适度集约用地、普适性用地等特质。五、具体表象因为旅游用地依托法律体系不够健全，加上规范和标准的缺失，引起诸多用地问题：（1）拿地程序不规范：主要存在于“城外”乡村集体用地的土地流转环节。尽管乡村旅游用地规模和利用程度持续扩大，但是因为现有农村集体用地流转不畅，多数未取得合法用地手续。（2）拿地程序较为复杂。主要体现在农用地或未利用地转变为建设用地的审批过程。旅游用地因需要占用大量农用地或者未利用地，审批程序比普通用地审批程序更加复杂，审批周期更长。此外，还有一些旅游项目虽未改变土地用途，但由于土地使用权人变更，同样面临审批层级高、程序多，项目用地获批取得慢、周期长的问题，并且导致为了规避审批程序的违法用地现象增多。（3）拿地成本较高。这是相对的概念，旅游用地出让价格高、年限短。由于目前旅游产业没有单独的用地门类，各地基本按30年-50年的经营性用地出让，因旅游产业本身具有高投资、高风险、低收入、慢回报的产业特征，加上旅游用地未单独设立基准地价，在评估地价时，主要参照商业服务类用地基准地价，造成旅游用地出让价格偏高。（4）拿后无序利用。突出表现为：第一，拿了不用，坐等升值。主要以占有资源为目的，不开发、不投入，致使许多土地被限制，特别是影响后续企业的入住；第二、拿了不会用，粗放经营。部分因经营者自身观念、经营方式等局限，旅游用地仍处于低水平开发阶段，造成用地浪费；另外尽管项目较为高端，但是缺少统筹，综合配套不足或者“高端”项目占地过多，也引起设施和房产大量闲置。第三、拿了乱用，破坏性建设。这种破坏性建设在全国各地比比皆是。近年来，大批“主题”不突出的主题公园的闲置就是典型案例。第四、改为它用——房产化。这主要体现在以旅游开发为名，从事房地产开发。(5)忽视用地公平。此为现阶段最突出的矛盾，主要表现在农村集体用地旅游化过程中，因为征地程序不规范，补偿机制不健全，补偿分配不到位，失地农民缺乏社会保障，以及补偿缺乏社会监督等，产生利益重构带来用地的不公。六、政策出口旅游业相比其他产业，是近30年才快速崛起并不断成长壮大的产业。其产业地位在2009年《关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)才开始最终确立。尽管在这个文件中，提出要“积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业。”《国民旅游休闲纲要》也提出了“城乡规划要统筹考虑旅游休闲场地和设施用地，优化布局。”但是并没有给出系统的、具有可操作性的解决方案。也就是说，相对于传统“生产性用地”制度规定，作为“服务型用地”的旅游用地问题，无论在思想认识上，还是具体操作上都有探索、调整和适应的过程。因此，对于旅游用地，在政策目标设计上，要立足国家新型城镇化和“调结构，促发展”以及推进生态文明建设国家战略需求，客观分析旅游用地阶段需求，以保护国土资源，促进土地集约节约利用为发展导向，推进旅游用地的合理利用、科学利用，公平利用，探索建立符合旅游产业发展和用地特点要求的科学化、差别化、精细化、生态化土地利用和管理制度。在具体措施上最终建立适合“旅游产业发展用地”（其核心是明确旅游业产业地位，确定“产业发展”用地指标配额）、“旅游项目开发用地”（其核心是用地配额问题，可以通过城乡建设用地和非建设用地增减挂扣，满足用地配额）以及“旅游公益建设用地”（以国家划拨形式）有机结合的区域复合型用地模式。（作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所）